老旧火车站与废旧铁路焕发新生之路

在我国城市化进程中，功能落后的老旧火车站与废旧铁路线已成为两类典型的低效空间，据不完全统计，全国现存建设于2008年之前的特等、一等火车站超320个，其中50%以上面临功能衰退问题，全国废旧铁路线总里程超2万公里，其中约40%位于城市建成区。它们不仅是城市记忆的载体，也因空间割裂、功能衰退、环境消极等问题，制约着城市功能协同发展。尽管面临着产权复杂、资金需求大、社会关注度高等挑战，但推动更新改造，对优化土地资源配置、培育新型投资消费空间、延续城市特色风貌与工业文脉等方面具有重大意义。

国家战略引领，以试点先行探索更新路径  

在我国“八纵八横”的全国铁路网格局中已建成的特等和一等火车站，这些铁路站点绝大部分已经成为所在城市的交通枢纽和区域中心。建设于2008年之前的老火车站，因其历史相对久远且多数已地处城市中心，伴随时代变迁和城市发展逐渐暴露出功能单一、配套不足、与周边区域不协调等问题。随着2008年以来全国高速铁路建设以及近年来各地开展的城市更新行动，部分老火车站得到了改造提升，但仍有部分车站因存在产权关系错综复杂、公益性投入巨大与市场化盈利前景不明等尖锐矛盾，更新改造过度依赖地方政府财政投入，社会资本因风险与收益不匹配而望而却步，“高投入、高难度协调、低回报、长周期”成为结构性特征，制约了更新改造的实施。

国家层面高度重视铁路低效空间的盘活与再利用。自2013年，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出“铁路站场与城市土地统一联建”以来，多项政策陆续出台，明确支持铁路车站及周边用地综合开发，鼓励站城融合、产城一体。2021年，《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》进一步提出拓展投融资渠道、加大财政投入，为枢纽及城市更新提供有力支撑。

为贯彻落实党中央、国务院关于城市更新行动的决策部署，住房和城乡建设部联合国铁集团自2023年选定无锡、沧州、洛阳、九江、西安五城市作为试点开展多轮调研，系统探索老旧火车站与废旧铁路统筹更新的工作机制与实施路径。2025年，推动老旧火车站与废旧铁路统筹实施更新改造已纳入中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》，并成为主要任务之一。尽管目前政策导向明确，但试点实践中仍面临多重现实障碍。

更新瓶颈待破，机制与资金是关键障碍  

老旧火车站与废旧铁路更新，并非简单的物质改造，而是一场涉及利益重构、资本运作与长效运营的系统工程。从试点实践来看，仍然面临三大问题：

（一）产权归集之困
产权归集是启动更新的首要障碍，清晰、可交易的产权是市场投资的先决条件，而涉铁区域的更新恰恰在此面临历史遗留的深层矛盾。首先，老旧火车站与废旧铁路用地与城市建设用地普遍存在交错，路地权属交织，废旧铁路及沿线区域的产权和管辖权更为杂糅，存在国铁集团管辖、企业自管等不同权属类型，各类线路在产权主体、管理模式及运营机制等方面存在显著差异。其次，铁路系统垂直管理与地方政府横向治理之间的制度差异，而现有政策仅明确铁路用地与城市土地统筹开发的导向，并未出台针对老旧火车站及废旧铁路区域权属界定、边界调整、资产置换等专项法规或实施细则，导致路地双方在土地置换范围划定、补偿标准制定、保值增值等方面存在认定差异，如试点时发现全国多地，因老火车站用地范围内存在铁路的职工宿舍、仓储库房和闲置用房，路地双方在推进土地置换与搬迁腾退时很难达成一致意见的情况。因此，缺乏量化依据与便捷高效、清晰统一的协商规则，路地用地交叉权属难以理顺，严重制约项目落地。

（二）建设融资之困
一方面，更新改造涉及的老旧火车站修缮、基础设施补强、废旧铁路生态修复、安全隐患整治、公共服务设施增补等均属公益性工程，项目投资规模大，且项目资金平衡周期一般超10年，而铁路周边区域及铁路线性改造项目商业模式不明确难以产生稳定现金流，市场化融资动力往往不足，给地方政府带来了巨大的财政支出压力。另一方面，老旧铁路与废旧铁路等更新专项投融资政策仍是空白，现阶段超长期特别国债、中央预算内投资等政策性资金支持范围较窄，未明确向老旧火车站及废旧铁路更新倾斜；特许经营新机制等社会资本参与路径中该领域项目产权界定、风险分担的专项规则仍待探索，地方实操项目缺乏政策依据，资金闭环可持续风险较大。再加上金融机构在该类项目融资中缺少配套“绿色通道”支撑政策，一般“收益稳定性”融资要求与项目开发周期长、风险难量化的特性存在适配矛盾，进一步加剧资金筹措难度。

（三）规划运营协同之困
规划往往侧重于物质空间形态与建筑风貌，而对业态布局、客群定位、消费趋势等市场要素研判不足，目前传统规划是与建设一体推进，运营相关考虑都是由规划、建设主体设想，但由于经验不足、能力有限，该模式容易造成更新后的空间与真实需求错位、功能错配。近年来国家发展改革委在可行性研究报告框架、特许经营新机制等项目论证政策中已重点关注项目运营能力问题，但现有城市更新工作仍是“重建设轻运营”的惯性思维，大多采用以政府主导、地产开发为核心的模式，未能将运营前置纳入规划审批，缺少规划、建设、运营全周期闭环实施的制度框架，也未明确运营效果与项目考核、资金支持的挂钩机制。同时，针对老旧铁路更新后的业态定位、持续运营保障等缺乏专项政策引导，项目造血功能培育方向不明，难以形成长期可持续的运营模式，进一步削弱了项目的投资吸引力。

功能引领、机制创新，走可持续更新之路

面对上述挑战，全国各地在实践探索中逐步形成了以功能为导向、机制为保障、运营为核心的可持续更新路径。

（一）创新路地合作机制
立足实际需要完善铁路部门和地方在火车站及毗邻区域的权责边界，以周边街区为基本单元，创新路地合作机制打破行政藩篱，加强功能统筹布局，促进站城融合。一是有序界定铁路与地方在规划建设、资产管理、收益分配、运营管理等方面的权责边界和合作机制，建立以城市为主体单元的跨部门协调领导小组，形成深度融合一体化制度保障。二是加快推进路地用地边界调整、资产置换等产权分割明晰相关专项政策，探索铁路红线与地方开发红线“双红线合一”具体实施标准，实现土地效率归集与集约化利用。三是通过协议合作、建立合作企业平台等方式，统筹负责老旧火车站周边及废旧铁路沿线资源的投资、建设、运营，有效实现资源科学利用与收益合理分配，激发地方路局积极性，形成共建共治共享的更新格局。根据近几年各试点城市试点经验，不同的路地协调机制所体现的更新改造工作效率差距较大，项目从启动到落地平均时间相差8～10个月以上。

（二）构建全周期的多元化投融资组合
立足项目全周期风险收益特征，优化投融资政策适配与融资工具组合。一是在城市项目资金统筹设计上，进一步区分、优化老旧火车站与废旧铁路更新中公益性与经营性项目的分类管理和收益平衡机制，充分发挥政策性资金引导、市场化资本参与、金融工具创新的多元化投融资框架效能。二是根据项目不同阶段的风险收益特征细化各类融资工具的应用政策。超长期特别国债、中央预算内投资等政策性资金定向用于老旧火车站站房修缮、基础设施补短板等公益性、基础性项目建设；社会资本、银团贷款参与停车场、广告位等经营性设施更新项目，要在国家现行特许经营新机制政策上细化实施细则，其中，成熟资产可通过REITs实现证券化，建立“投资-改善-增值-再投资”的城市更新良性投资循环。三是针对老旧火车站与废旧铁路更新项目特点，推进支持政策更务实、更精准、更创新，在日常工作中加强老旧火车站与废旧铁路更新资金分类、分层管理，探索由路地协同建立更新项目奖补资金池，用于平衡相关项目社会资本投资风险。同时，试点城市根据日常实际工作建议将该类更新项目作为重点方向在国家城市更新相关项目中独立设置标签，在国家重大项目库中予以统筹体现、便于管理。

（三）确立运营前置的可持续发展逻辑
将商业逻辑、用户需求与管理成本前置融入设计，将运营思维贯穿项目全周期，引导潜在运营方参与前期策划与设计，实现规划、建设、运营一体实施，确保空间布局、业态配置与市场需求精准匹配。建议基于场地的文化基因、区位特点、资源禀赋及空间优势，精准定位核心业态，聚焦文化体验、特色商业、创新办公等具有持续“造血”能力的业态，培育片区内生动力。

迈向更加融合、活力、可持续的城市未来  

老旧火车站与废旧铁路的更新这一实践探索既是对城市记忆、城市资产等存量资源的有效盘活，也是落实城市更新行动，破解功能衰退、空间割裂、环境消极等现阶段城市发展难点的重要抓手。随着城市更新行动持续深化，我们应坚持以人民为中心，贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，严格落实中央城市工作会议精神与城市更新大会各项部署要求，将全国多个试点城市探索形成实践经验予以复制、推广和拓展，以更新撬动城市功能整合重塑，以更新留存城市记忆，以更新赋能城市持续活力，为城市高质量发展注入源源不断的新动能。