城市更新的资金难题与破题——来自济南的实践与思考

城市更新是推动城市高质量发展的国家战略，也是地方推进经济高质量发展的重要抓手。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，为新时期城市更新工作划定了清晰的路线图。济南市坚决贯彻落实党中央决策部署，先后出台《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》《济南市城市更新条例（征求意见稿）》等政策文件。然而，其普遍面临的资金难题已成为制约项目可持续推进的核心瓶颈。本文以济南市城市更新实践为案例，深入剖析城市更新项目在经济效益平衡、融资渠道等方面面临的现实挑战，系统总结济南在探索资金平衡路径上的创新实践，并从政策支持、金融工具与商业模式三个维度，提出破解资金困局的对策建议。

资金难题：公益属性与市场逻辑的突出矛盾  

城市更新绝非简单的房地产开发，其核心在于推动城市发展方式由外延扩张向内涵提质转变，具有显著的基础性、公益性和社会性。这一本质属性，使其在市场化融资和商业可持续方面面临着先天挑战。

（一）项目经济效益平衡难度巨大，“成本倒挂”成为常态
根据济南城市发展集团的实践调研发现，城市更新项目普遍存在“前期投入大、投资回收周期长、收益难以覆盖投入”的成本倒挂现象。这一困局的根源如下：一是高额的前期成本。项目涉及大量房屋征收腾退、基础设施改造、历史建筑精细化修缮（如采用“原材料、原工艺、原形制、原做法”）等，需要巨额的资金投入。如上新街片区仅征收腾空院落就达605个，明府城片区已完成255个院落的腾空。资本金需求量大，加上后续运营需持续资金投入，导致企业现金流压力大，难以保障运营团队建设、业态升级等长期投入，制约“运营前置”效果落地。二是受限的盈利空间。为杜绝“大拆大建”，更新项目必须以“留改拆”并举为主，这意味着可进行市场化销售的回迁安置房或商品住宅用地大幅减少，传统的“以售养租”模式难以为继。同时，为保留城市文脉和烟火气，业态导入需兼顾社会效益，不能完全追求高租金，限制了现金流收入。三是平衡资源落地难。项目初期规划中用于平衡资金的“肥瘦搭配”地块和资源，在实际推进中常因规划调整、征地拆迁滞后等问题难以如期兑现，导致预期的现金流无法实现，使项目财务模型的基础发生动摇。

（二）融资渠道相对单一，企业现金流压力凸显
目前，城市更新项目的资金主要来源于地方财政投入和传统银行贷款。一是过度依赖银行贷款。这种模式不仅增加了企业的利息负担和资产负债率，其期限也难以匹配城市更新长达十年甚至数十年的运营回收周期。济南城市发展集团在汇报中明确指出，“资金压力持续存在，融资结构有待优化”。二是创新金融工具应用不足。尽管国家鼓励使用不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化（ABS）、专项债券等工具，但由于城市更新项目资产权属复杂、现金流培育周期长、政策细则不明等原因，这些工具在实操层面落地案例较少，未能形成有效补充。上新街项目即面临“融资渠道单一，融资压力和难度较大”的困境。三是社会资本进入门槛高。由于项目盈利前景不明朗、退出机制不清晰，社会资本和长期战略投资者往往持观望态度，未能有效激发市场活力。

（三）持续运维投入需求，对长期运营能力提出考验
城市更新的价值最终需要通过优质的长期运营来实现。无论是上新街的“内容运营”和“产业赋能”，还是明府城的“大物业统筹”和“夜经济打造”，都需要持续的资金投入用于营销推广、设施维护、物业服务和产业孵化。目前，许多项目在建设期已耗尽资金“元气”，导致后续运营“供血不足”，陷入“开街时轰轰烈烈，运营后冷冷清清”的窘境，上新街项目在总结中就坦承“宣传推广工作不持续”“商户抗风险能力弱”等问题。

一是运营能力短板。城市更新涉及“规划设计+建设管理+商业运营+资产管理”多领域，对团队“复合专业能力”要求极高，但目前济南城市更新项目“专业化、市场化”的运营团队建设和能力储备仍需加强。二是产业痛点。部分项目虽有前期产业策划，但后续招商精准度不足（如特色业态占比低）、本土品牌孵化能力弱、文旅活动影响力有限，难以形成“可持续的产业生态”，导致运营价值释放不充分。

（四）政策细则不明，审批与运营衔接存在堵点
一是界定模糊。国家要求防止“大拆大建”，但“无全国统一、清晰可操作的细则”，导致项目审批中存在自由裁量空间，影响运营前置的规划落地效率（如部分保留建筑改造审批周期长）。

二是支持不足。土地、规划、消防等审批环节，针对“历史风貌保护项目”“存量建筑盘活”的适应性政策仍需细化（如上新街确权模式虽为试点，但未形成全市统一标准），由于政策堵点增加了运营落地的成本，造成项目可研测算与实际运行相差巨大。

破题之道：济南城市更新项目的实践探索与路径创新  

面对严峻的资金挑战，济南市在项目实践中进行了一系列富有启示意义的探索，逐步从单纯依赖“输血”向增强自身“造血”功能转变。

（一）机制创新：“肥瘦搭配”与资源补偿的本地化实践
济南在市级层面加强统筹，尝试通过片区统筹平衡、资源补偿等方式缓解单个项目的资金压力。虽然实践中平衡资源落地存在困难，但这一思路明确了方向。例如，在明府城等大型片区更新中，将难以平衡的文保区、风貌区与周边可开发的零星地块“打包”，整体核算成本与收益，试图以高收益地块的盈余弥补保护区的投入。关键在于建立强有力的顶层协调机制，确保“肥瘦”地块能同步规划、同步供应、同步开发。

（二）运营前置：以内容增值撬动资产价值
济南的核心经验在于，将运营思维贯穿于项目策划、规划、建设全过程，通过提升项目未来的经营性收入来改善现金流预期。一是产业策划先行。在项目前期即引入产业策划，明确功能定位和业态组合。如上新街片区聚焦“新文化、新健康、新体验”；明府城片区围绕“泉商”“泉学”“泉游”“泉创”进行产业布局。二是培育首店经济与特色IP。通过引入首店（上新街首店占比达60%）、孵化本土老字号和非遗品牌、策划特色文旅活动（如银盐市集、七夕国风演奏会），迅速聚集人气商气，拉动消费。明府城引入“巧克力博物馆”等首店，也取得了良好的市场反响。三是挖掘长期运营收益。探索通过门票分成、联营扣点、特许经营（如计划运营山东古建筑博物馆商业板块）等多元化收入模式，改变单一依赖固定租金的传统模式，与商户共担风险、共享收益。

（三）政策破题：以制度创新降低交易成本与不确定性
济南在政策层面的突破，为盘活存量资产、吸引社会资本创造了条件。一是破解确权难题。以上新街片区为试点，成功实践了“房屋实测+结构鉴定+现状用途认定+房地一体登记”的确权路径，完成了全市首例城市更新保留建筑确权。这一创新解决了历史遗留建筑资产化、资本化的关键障碍，为后续进行抵押融资或引入REITs等奠定了基础。二是优化审批流程。面对文保、历史建筑等复杂的审批流程，济南探索出“分类型分批次”的办理路径，联合主管部门，按照“成熟一批办理一批”的模式，有效加快了项目进度，减少了时间成本。

（四）金融试水：积极对接政策性金融与创新工具
济南成功入选中央财政支持城市更新行动名单，为项目争取政策性贷款和专项资金提供了有利条件。同时，企业也开始积极研究并对接REITs、专项债券等创新融资工具，尽管尚未大规模应用，但已显示出通过金融创新拓宽渠道的明确意向。

政策建议：构建可持续的“资金-资产-资本”循环体系  

要系统性破解城市更新的资金困局，需从顶层设计入手，构建一个政府与市场协同、金融与产业联动的支持体系。

（一）强化政策精准供给，优化项目实施环境
一是明晰“留改拆”标准。建议国家、省、市层面尽快出台针对“防止大拆大建”的具体操作细则，明确界定标准和审批流程，减少自由裁量空间，稳定市场预期。二是加大财政引导力度。设立城市更新专项引导基金，以资本金注入、投资补助、运营补贴等方式，降低项目启动门槛。对于公益性强、难以平衡的项目，应建立健全长期的运营补贴机制。三是完善土地支持政策。鼓励地方探索“带方案”土地出让、弹性年期、租让结合等灵活供地方式。简化规划调整程序，保障平衡资源及时落地。四是完善 “适应性政策”。针对历史风貌区、存量建筑盘活项目，制定“土地规划+消防审批”专项支持政策（如上新街确权模式标准化、推广），简化审批流程，降低运营落地的政策成本；建立“跨部门协同审批机制”（如住建、自然资源、文旅等部门联合办公），鼓励地方政府在规划编制、产权登记、建筑方案、建设标准和文保审批等方面先行先试，打通政策堵点，提高运营前置规划的落地效率。

（二）创新金融支持工具，拓宽多元化融资渠道
一是大力推动城更REITs。建议优先支持运营成熟、现金流稳定的保障性租赁住房、产业园区、消费基础设施等城市更新项目发行REITs，为前期投入提供退出渠道，形成投融资闭环。二是用足用好政策性金融。鼓励国家开发银行、农业发展银行等机构继续提供中长期、低成本的城市更新专项资金。2025年，中央政府出台新型政策性金融工具用于解决项目建设资本金不足问题。建议扩大专项债用于城市更新项目的范围和规模，提高专项债用于项目资本金比例，解决项目资本金不足的痛点。三是发展城市更新基金。支持地方政府联合有实力的央企、国企及市场化机构，共同发起设立城市更新基金，吸引社会资本以股权形式参与，提供权益性资金。

（三）探索多元化商业模式，提升项目自我造血能力
一是推广“运营总控”模式。将专业化、市场化的运营团队从项目伊始就纳入核心决策层，确保空间设计与业态需求、运营需求无缝衔接，最大化提升资产价值和经营收入。二是构建“收益平衡机制”，破解成本倒挂难题。包括：首先，优化“肥瘦搭配”模式。推动政府在项目初期明确“平衡地块/资源”的兑现细则，将优质商业地块、停车位等收益性资源与城市更新项目绑定，用收益性资源反哺公益性投入。其次，挖掘长期运营收益。鼓励项目拓展“多元化营收渠道”，如济南古城可开发泉水主题会员体系、上新街可探索“文化体验+消费”的套票模式，通过长期运营提升项目现金流稳定性。三是鼓励“区企联动+公众参与”。强化区政府在资源整合、居民协调方面的主体责任，支持实施主体与属地政府成立合资公司。鼓励居民以资产入股、参与经营等方式共享更新红利，形成利益共同体。四是推动“智慧化+绿色化”赋能。将智慧城市、低碳节能技术融入更新项目，不仅能提升项目品质和运营效率，也可能争取到相关的绿色金融支持。

城市更新的资金困局，本质上是城市发展模式转型期必然伴随的阵痛。济南的实践表明，破解这一难题，无法依靠单一手段，必须进行一场涉及理念、机制、政策与金融的全面革新。它要求政府从“管理者”转向“赋能者”，企业从“开发商”转向“长期运营商”，金融从“债权依赖”转向“股债结合”。唯有构建起一个可持续的“资金-资产-资本”良性循环生态，城市更新这项事业才能真正行稳致远，让城市在焕新中传承文脉，在发展中彰显温度。