从增量扩张到存量运营：我国城市更新的适应性困境与系统性转型

一个时代的必然转向  

当中央城市工作会议将城市更新定调为未来高质量内涵式发展的重要抓手，当各地“十五五”规划纷纷为其谋篇布局时，我们正站在一个时代的转折点上。城市更新，这一源于欧洲对工业革命“城市病”回应的古老命题，在我国被赋予了涵盖建筑改造、社区建设、生态修复、文化传承等八项任务的崭新内涵。它不再是零星的修补，而是继上世纪80年代起持续约四十年的城市扩张期结束后，城市发展的主旋律。这如同一个使用了数十年的家，必然面临重新装修的需求——当城市中大量建设已无法满足当代诉求，且占据优越区位时，改造的效益便远超外围扩张，更新由此成为必然。

然而，逻辑上的顺理成章，在现实中却遭遇了深刻的适应性困境。这不仅是技术层面的挑战，更是一场涉及土地经济、建设模式与治理逻辑的系统性革命。本文旨在剖析这些深层次的矛盾，并探索一条通往系统性转型的可行路径，以期为我国城市更新的高质量发展提供镜鉴。

适应性困境：高速扩张惯性与存量现实的结构性冲突  

我国城市更新面临的首要困境，源于过去数十年高速扩张期形成的强大路径依赖与存量更新复杂现实之间的结构性矛盾。这种冲突体现在土地经济、价值创造和实施模式等多个层面。

首先，是土地经济模式的根本转变。 在扩张期，土地产权相对简单，征拆协商机制成熟，持续上涨的地价足以支撑规模化集中开发，地方政府、投资与实施主体都习惯了“建设快节奏、资金快周转、面貌大变样”的模式。人们逐渐在快速扩张期把新增建设与新增税收、新增财富、经济发展画上了等号。而在更新阶段，城市中的土地情况则更为复杂，绝大部分土地已经完成了国有化出让的过程，土地在实际建设中被以招拍挂、协议出让、划拨等不同形式转移到不同主体手中。随着地上建设的完工，这些房屋产权会进一步地被切割划分、出售、出租、转让、质押给不同的权利人。原本化零为整的国有土地，再一次分散，形成实际上交错咬合的用地产权边界。这使得城市更新的第一步——重新归集用地、产权——难度要远远大于之前。
一方面，已出让的土地用地性质不同、出让或划拨时间不同，则土地所有者可能在这个过程中获得的利益截然不同。比如有的产权主体持有的划拨用地，如不参与更新改造维持现状，则不用补交土地出让金，如参与更新其可能支付的土地成本过高，土地所有者无力支付，或其所获得的土地征拆利润远不及维持现状，则直接使产权主体丧失参与更新的意愿。另一方面，随着城市建设整体规模的日趋饱和，土地价值难以持续增长，则更新实施主体无法通过征拆后的土地房产升值溢价填补征拆成本，则更新再开发的短期直接收益模式不再稳定。这一现实情况，注定使城市的建设工作驶下高速路，转向慢车道。

其次，是价值创造逻辑的深刻变革。 城市更新所带来的经济效益也注定不再是高额的土地财税和固定资产溢价，而是转变为通过更新使新空间能够匹配社会、经济、技术发展诉求，进而在新空间中促进新的生产、制造、生活、消费场景发生，以产生更长周期的多元价值再造过程。这使得城市更新的实施主体将有别于过去主要以建设快销为核心目标的开发运作方式，转变为以长周期自持或管理，推进可持续运营为核心目标的开发运作方式。这种从“一锤子买卖”到“长期主义”的转变，对整个行业的资金运作、风险管理能力提出了颠覆性要求。它要求参与更新的各方都要转变看头不看尾的分段建设管理逻辑，转向适应全新的运营前置系统性全周期协商运作模式。

转型方向：构建全周期协同的“规划-建设-治理”新范式  

为适应上述转变，我国城市更新正在探索从土地归集到资金筹措，从管理方式到实施路径的全方位转型，其核心是构建一个运营前置、系统协同的全周期运作模式。

在资产归集上，金融创新成为破局关键。 面对产权分散的难题，一些城市在城市更新土地归集过程中，就采用了产权人可以按土地所有权、房产权按实际资产评估价值作价入股的方式，将土地、房产纳入新成立的项目更新建设开发公司，实现所有人的整合归集，进而推动更新建设。这种将固定资产证券化的方式，在一定程度上可以解决土地流转过程中，国有企业对于资产流失的顾虑，也可以解决资产持有者担心出售资产价值不合理，错过持续增值机会的顾虑，还可以缓解土地归集者一次性支付巨额资产征收费用的压力。通过这种前期成本的削减，可以将资金更有效地用于建设工程投资本身，并在一定程度上减轻对更新后短期固定资产升值的单一投资回报压力。

但这种金融手段的资产归集方式，除了需要产权所有者从以前的快速利益获得者转变为风险共担的更新参与者外，还需要政府部门不断适应新的市场运作模式出台相应配套政策。就比如在这种固定资产作价入股的过程中，由于已有土地所有权取得的时间差异、用地性质差异，可能导致所有权人，本身持有用地的剩余年限不同，股权认定中如何确定持股期限；重新归集的用地再开发过程中用地性质发生转变如何认定土地、新增建设的所有权年限；如何确认土地出让金的缴纳范围、缴纳主体；对于更新中增补的公共服务、道路、市政基础设施等如何向更新实施主体兑付土地、建设成本；是否会因新增公共公益类事项过多影响更新项目整体的资金平衡，致使更新工作难以推进等等。这种种问题都促使我们的管理主体、投资主体、实施主体从扩张新建阶段主要关注建设前、建设中的风险管理、资金周转、投资落地；转变为更新建设阶段，关注政策匹配性合理性，运作过程的可操作性，运营发展的可持续性。

在运作模式上，统筹协同成为必然选择。 传统条块分割的工作模式、思维模式将逐渐被统筹推进协同运作的新模式所替代。在城市更新的过程中，无论大小事项，都会逐渐走上这样的统筹协同模式。哪怕是看起来简单的老旧小区改造工作，其实也需要这种统筹协同模式。这种模式不是简简单单按年度推进改造工作，或者简单地召开部门联席会议。而是需要从更新改造之初就要以统筹方式开展对更新改造事项的专业化协商治理。

比如在更新改造前，就应该通过专项体检摸清社区居民、物业、商户、居委会等各方权利主体的更新改造诉求，统筹标准规范、现实需求、政策导向的有效发力重点，既要避免改造在数字上达标但不解决实际“急难愁盼”问题的现象，又要避免因前瞻性不足错失某些事项更新建设可行性的问题。比如很多老旧小区绿地率占比达标，但实际因绿地封闭无法利用居民缺少活动场地，同时因为社会经济的发展、电动自行车、汽车的增加，充电停车设备缺失，老龄化加剧加装电梯需求增加。这些看似日常的需求，在实现的过程中既需要整合地上地下绿地、硬地、活动、充电、消防、电梯基础、水电气热管线的各种空间技术要求，又需要整合各类工程建设时序上的诉求，更需要匹配居民意愿及推进资金的筹集。如果加装电梯的工程在老旧管线的改造之后推进建设，则有可能面临二次管线改造的资金投入，而加装电梯工作能否真正实施又取决于其居民集体筹资的意愿与进度。同时这种理想有序的空间、时序、资金统筹，实际上离不开主管部门、专业运营公司、设备厂商、专业技术团队、居委会、物业、业委会/业主的协商治理与协同运作。

核心驱动力：政府、专业者与实施主体的角色重塑  

实现这一系统性转型，关键在于重塑三大核心主体的角色与协作模式，构建一个高效的“更新平台”。从现有国际经验来看，这个操盘手很难由单一主体实现，比如法国其城市更新多是由政府、专业人员与开发主体共同协作实现。政府部门类似“更新平台搭建者”，专业人员则更像“更新平台中的智慧引擎”，开发主体则是更新平台中的实施与反馈中枢。这三者在更新阶段要有什么模式变化，才能实现国际经验中真正的统筹操盘呢？

首先，政府端，从“管理者”转向“平台搭建者”。 在工作组织上，需要打破传统的各部门分阶段独立运作的模式。一方面利用整体治理的模式，通过领导小组制、大部制改革（如某些地区将住建、园林、城管、环卫等部门都合并至城市更新工作主管部门）或部门三定方案的调整，减少政府部门主义的条块桎梏，增加单一部门在更新建设中的统筹能力。这一模式既可以将原本各部门制约城市更新的部门规章、标准，统一转化为单一部门政策完善、标准协同的内部事务，减少条块分割造成政策相悖或工作推诿，加快更新配套政策的协同出台；又可将原有分立管理的绿化、市政、管网、停车、道路等资源、事项在部门内部统筹协调，促进相关事项在更新建设中的并联审查审批，提高行政效率。

另一方面，面对城市更新中的复杂利益主体，常会碰到需协调的利益主体行政或管理级高于更新运作的地方管理主体的情况，比如：低效用地、老旧工业用地更新中区级政府可能很难协调市级国有企业、省市高校；市级政府也可能很难协调国铁、国电等央企、部属高校科研机构。这就需要进一步发挥我国治理体系的优势，利用整体治理思维赋权给更新实施区域行政管理主体适度的“提级统筹”能力，以增强在地行政管理主体“看得见、调得动、改得了”的更新发展能动性。

其次，专业人员，从“蓝图绘制者”转向“智慧引擎”与“陪伴者”。 在城市扩张建设周期，专业人员常常以提供固定的图纸、文件来实现对建设决策的技术供给。但是在城市更新时期，建设不再是在净地上展开，规划建设条件除了物质条件限定，常常会因投资主体差异、资金资产筹集模式差异、相邻主体需求甚至是时间周期差异影响更新再开发的建设规模、建设内容、建设时序等发生变化。那么传统的一张图式的专业化固定产品供给模式，很难再满足管理主体与投资主体的沟通需求。

因此越来越多的“总设计”“责任规划师”“规划设计统筹服务”等像发达国家城市更新中一样的专业化持续跟踪服务开始出现在我国的系统性城市更新工作当中。当政府与专业人员形成区域系统更新的共识及框架之后，随着实施主体介入后开展相应的资金筹集、运营谋划，乃至具体设计时，专业人员则需要通过陪伴式服务，持续结合实施主体的实施路径，在已经达成的更新共识和框架下，既要保证公共服务均等化等底线管控，又要调节具体项目的建设开发条件，以最大可能促进更新项目能够有序落地，城市风貌品质不断提升。这一过程中，政府很难再通过传统的规划、设计文本、图纸支撑复杂、多变更新建设推进诉求。而专业化的持续跟踪服务使规划设计从“挂在墙上的图”，变成了政府决策中的陪伴式“智能助手”，通过专业技术的及时供给实现对政府待决策事项的专业化及时反馈，在政府决策中提供更具理性、长远性及综合统筹性的判断依据。专业人员则通过这种持续性的技术陪伴服务，补足了政府在统筹协调上的专业能力短板，并进一步改善了政府作为更新统筹平台的多元沟通能力、科学决策能力和治理的精准实效性。

最后，实施主体，从“代建者”转向“资源整合者与运营者”。 在目前的城市更新中大多是地方国企。这些地方国企过去大多以代建代持者的角色存在。而更新中这些企业不能再简单地通过建设开发资产升值实现成本回收或债务偿还，而是要将工作重心转为引入多元投资，如何将运营招商前置，减少建设中的反复投资，增加租金收益回报或者实现新产业、新业态的引入。这个转变需要实施主体打破原有既定的建设工作流程，甚至是改变人员组织架构、转变公司内部流转体系，建立新合资公司，以实现在实操层面对资源、资本、资金的整合，对运营、建设、管理的协同，对时间、空间、利益群体的统筹。

模式转型背后调控的双手：资金与管理的深层变革  

上述模式转型的驱动力，除了高质量内涵式发展的现实诉求外，还离不开“资金”“管理”两只隐形调控之手的助推。

资金方面，目前已经成为各级各部门政府的关注重点，诸如最新的基础设施领域不动产信托基金（REITs）的扩列，超长期国债、专项债、政策性银行贷款等，都是基于当前城市更新投资需求所不断推进的资金供给渠道。但是如何获得稳定相关资金支持成为摆在地方政府面前亟待解决的问题。另一方面，城市更新中诸多涉及民生、安全的细碎项目，如社区级公共服务设施补充、城市社区嵌入式设施建设、背街小巷整治等工作，因产权多元、建设事项繁多，实施主体众多、运营盈利不确定性高，难以组织成符合外部资金申报要求的“大项目”，进而无法获得有效的外部资金支持。如何让上述资金能够更好地适应城市更新中更为普遍的小而杂项目特征，打通资金落实的“最后一公里”，是需要多部门联合攻克的。

与此同时，随着地方财政资金的紧缩，这类必须要推进的民生项目、环境项目、安全项目，通常以“降本增效”的方式压缩建设经费、设计经费、管理经费等得以实施。但是这种极低投入推进的更新建设，实则难以保证真正一次性满足需求的高品质建设，更不用提在建设中探索推进新材料新技术的应用，长远来看这种追求更新规模数量的思维模式，可能会错过城市空间转型发展的战略性机遇，或者面临3～5年后的“按需再建设”。这种不健康的建设投资模式还会压缩整个建设行业产业链各环节利润空间，甚至影响市场价格、从业者获得应有的收入甚至影响行业长远发展。

如何面对现阶段财政资金短期困境，扭转以规模论更新的陈旧建设认知模式，从重数量到重质量，促进更新各方转变工作模式、认知模式，是需要通过“管理”的第二只手推进的。当前捆绑各地政府延续既有建设模式思路前进，是看起来与建设并不直接相关的隐性事项，比如：政府改善公共环境带动周边商铺自主开展装修改造，那么商铺所投入的资金不会纳入政府固定资产投资的考核范畴。这就直接导致地方政府首要关注的仍然是如何花钱，而不是如何用财政资金撬动外部资金。而同时注重特定方向数据统计的评价考核也会促使地方政府无法转型。如何利用评价考核体系，促进建设模式从重规模向重质量转型，为更新周期中的创新发展容错减负，为快速人员调动中的地方工作稳定发展路径建构符合时代需求的科学决策体系，是当前城市更新必须要调整的隐形之手。

结语  

城市更新是一场深刻的“城市新陈代谢”。它要求我们告别高速扩张的惯性，以系统性的思维、全周期的视角和协同治理的智慧，去探索一条内涵式发展的新路。唯有通过顶层设计的明晰、市场机制的完善和多元主体的协同，我们才能真正驾驭这一时代命题，让城市在持续的更新中，永葆活力与温度，迈向更高质量、更可持续的未来。