论发展规划中的发展定位：理论依据、规划协同与方向选择——基于“十五五”规划实践的思考

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。这一重要部署为“十五五”时期规划体制改革指明了方向。在此背景下，如何推动“多规合一”向纵深发展，实现发展规划的战略导向功能与国土空间规划的空间支撑作用之间的有效协同，已成为提升国家治理效能、扎实推进中国式现代化的重要议题。

从制度设计来看，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》确立了发展规划在规划体系中的“总遵循”地位与“统领”作用，国土空间规划被赋予空间“底盘”与底线约束的保障职能，在实践中更多体现为对国土开发行为的刚性约束。在此制度框架下，发展规划明确的“发展定位”（以下简称发展定位），与国土空间规划所界定的“城市定位”（亦有地方表述为“发展定位”或“城市性质”，以下简称城市定位）之间，仍普遍存在逻辑不一致、内容不衔接甚至相互矛盾等问题，实践中集中表现为两类突出矛盾：一方面，部分地区的发展定位过于宏大，未能与城市定位以及国土空间规划有效衔接，导致战略目标难以落地，出现“两张皮”现象；另一方面，部分地区的发展定位因过度受限于空间约束，战略前瞻性与发展弹性不足。

笔者在开展全国东部、西部、南部等区域多个城市“十五五”发展规划思路研究和《纲要》编制过程中发现，地方主政者均非常重视城市“十五五”时期发展定位的谋划工作。基于以上背景和规划实践，本文重点探讨以下核心问题：如何在中国式现代化的目标指引下，理清发展定位与城市定位之间的逻辑关系，构建从战略引领到空间协同的有效路径，制定出一个既能承继既有基础、又具备系统协调性与发展驱动力的科学、精准的发展定位，有效破解前述“定位”衔接问题，进而为编制导向清晰、协调有力、空间适配的高质量规划提供理论参考与实践指引。

发展定位的作用与依据  

（一）发展定位的功能作用
发展定位作为发展规划的重要组成部分，不仅是文本意义上的概括（实践中不一定安排专章阐述），更是对未来发展的战略抉择和公共政策承诺，从根本上明确了一个地区在宏观格局中所承担的战略角色、核心功能与发展方向。

在实践中，发展定位的作用主要体现在定向、聚焦和引领三个功能维度。定向功能体现在明确战略方向上，例如国家“十四五”规划纲要提出“全面建设社会主义现代化国家”，为各级各类规划确定了总体方向；聚焦功能体现在凝聚共识与资源配置上，如合肥市围绕“打造具有国际影响力的创新高地”定位，集中全市资源布局大科学装置、新型研发机构和战略性新兴产业，有效提升城市科技创新能级；引领功能则表现为对系统性发展的引导与整合，譬如杭州市提出“数字经济第一城”定位，以此统领产业政策、人才引进和空间布局（如云城、紫金港科技城），加强各类专项规划和政策措施协调配套。

（二）发展定位的理论依据与逻辑必然性
发展规划中明确“发展定位”的必要性，深植于战略管理、公共政策与治理理论所共同构筑的理论基础，具有内在的逻辑必然性。

从战略管理理论看，明确定位是任何机构（包括城市或地区）战略制定的起点。根据SWOT分析框架，科学的战略选择应该是基于对内部资源条件（优势、劣势）与外部环境因素（机会、威胁）的系统评估和有机匹配，把资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的方向，进而让战略变得明朗。发展定位正是该分析框架所指向的核心战略选择。缺乏明确的发展定位，发展规划便失去战略重心与方向指引，实质上等同于“没有战略”。

从公共政策理论看，发展规划作为一种具有宏观性、引领性的公共政策，必须确立清晰的总体目标。托马斯·戴伊提出，政策分析的首要步骤在于界定政策目标。发展定位正是对“实现什么”“走向何方”等目标性问题的回答，为后续政策工具选取、资源配置优化以及实施路径设计提供基本依据。缺乏该定位，发展规划将难以发挥其作为政策的“统领”作用，导致后续行动缺乏一致性与连贯性。

从治理理论看，清晰且取得广泛共识的发展定位，是协调政府、市场与社会等多元主体行动的“旗帜”。根据政策网络理论，发展治理涉及多元利益主体的复杂互动。权威、科学的发展定位能够有效凝聚共识、兼顾各方诉求，引导形成发展合力，从而提升规划的可实施性与整体治理效能。

（三）发展定位的上位依据与约束条件
科学制定发展定位，需系统把握其上位依据与刚性约束条件。具体而言，主要包括以下五个方面：

根本遵循：国家重大战略方针。发展定位须严格遵循国家层面的宏观战略导向，如“中国式现代化”“高质量发展”“区域协调发展”等总体要求，确保地方发展与国家整体方向保持一致。

核心依据：上位发展规划部署要求。上级发展规划（如国家、省级五年规划）中明确的区域功能定位与发展重点，是制定发展定位的直接依据。例如，省级规划若提出“支持某地区建设重要先进制造业基地”，则该地区在制定发展定位时须予以承接和落实。

现实基础：自身资源禀赋与发展条件。定位应立足本地实际，综合考虑资源条件、发展阶段、比较优势与突出短板。例如生态资源富集地区宜聚焦“绿色经济”或“文旅康养”，避免脱离实际，盲目追求建设“金融中心”或“重化工基地”。

外部环境：区域分工与竞合态势。发展定位需放眼更广阔的区域（如城市群、国家重大战略区域、全国乃至全球），审视自身在分工协作中的功能角色，敏锐捕捉发展机遇，理性应对外部竞争与挑战。

空间约束：国土空间规划底线约束。国土空间规划所划定的“三区三线”是发展定位的刚性物理边界。任何发展定位设想均须在空间保障可行范围内进行论证，确保发展意图具备落地条件。例如定位中包含“大规模工业增长”，就必须将相关产业布局限定在城镇开发边界内的工业集中区，而不应侵占生态保护红线和永久基本农田。

与城市定位的联系和区别  

系统厘清两个定位之间的内在逻辑关系，是推动两类规划实现有效协同的关键所在。

（一）联系：目标同源与功能互动
发展定位与城市定位在根本目标与形成过程上高度关联，体现为以下三个方面：

终极目标一致性。二者共同服务于国家与地方的总体战略愿景，统一于促进区域高质量发展和可持续发展的最终目的。

过程交互性与迭代性。发展定位为城市定位提供战略指引与功能导向，是空间定位的重要输入；而城市定位则为发展定位提供空间落实路径与承载保障，构成其实现的物理基础。二者应形成持续反馈、动态适配的迭代关系。例如，深圳市确定“全球海洋中心城市”的发展定位后，其国土空间规划的城市定位相应突出海洋功能，并在空间上布局海洋科技园区、国际邮轮母港等载体，以为支撑战略目标提供落地条件。反之，若某地发展规划提出“高铁新城”的功能导向，而空间规划中的城市定位却未予以空间响应或功能对接，则易导致实施层面的冲突。

共同约束条件。两类定位均需遵循国家及上位规划的战略要求，共同严守生态安全、粮食安全等底线约束。

（二）区别：属性差异与表达维度
发展定位与城市定位在定位属性和表达方式上存在较大区别：

定位属性不同。发展定位具有战略性和前瞻性，侧重于描绘“我们将要成为什么”，强调在功能、产业、社会等抽象维度上的愿景引领，动态适应性强。城市定位则具有空间约束性和形态描述性，着眼于“在现状条件下城市空间可承载什么功能、呈现何种形态”，侧重对土地、资源、环境等实体要素的合理安排与底线管控。

表达方式不同。发展定位多使用功能性与导向性词汇，如“国际科技创新中心”（北京）、“生态文明示范区”（福建），突出发展方向的引领。城市定位则更多采用空间性与结构性的表述，如“国家中心城市”（西安）、“滨海花园城市”（厦门），强调对城市空间结构、规模等级与主体功能的具体界定。

发展定位方向选择的逻辑框架  

（一）逻辑框架
精准确定发展定位是发展规划编制的核心决策环节，本文试图构建一套系统的发展定位方向选择的逻辑框架：多因素研判定位构想-战略-空间协同校验-定位方向具象落地。基于对上位要求（国家战略与省级规划）、自身优势（资源禀赋与产业基础）以及区域分工（区域角色与竞合态势）等多方面要素的综合研判，形成发展定位的初步构想。然后，将发展定位初步构想纳入“战略导向-空间保障”双向反馈、迭代的协同校验机制，一方面，通过国土空间规划的“空间保障”机制，依托其确定的“三区三线”和资源承载能力构成空间约束，对发展定位构想的空间可行性进行评估校验；另一方面，发展定位构想也通过“战略导向”机制对国土约束条件进行“空间反馈”，推动国土空间规划调整和优化。两个环节通过“战略导向”与“空间保障”的持续反馈、迭代，形成动态调整的闭环系统，直至实现战略定位与空间载体的相互匹配。通过校验的发展定位最终凝练形成兼具前瞻性与可行性的具象化方向，比如功能枢纽型（如国际门户枢纽）、动能驱动型（如数字经济高地）、特色魅力型（如国际文旅名城）及模式示范型（如绿色发展先锋）等。该框架突破了传统的线性规划模式，为破解发展定位与城市定位“两张皮”问题提供了可操作的方法路径。

（二）方向选择
规划实践中，发展定位的方向选择应遵循“战略聚焦”原则，避免盲目追求功能全覆盖。建议不同能级城市采取差异化定位策略：即从城市能级差异出发，功能聚合型城市宜采取综合集成式定位，以发挥多功能协同效应；对于多数城市而言，则更适合采取功能聚焦型定位，集中资源培育最具竞争力的核心功能，避免因定位泛化导致的资源分散与发展重点弱化。

结论与建议 

（一）研究结论
第一，发展定位是发展规划的重要组成部分与逻辑起点，承担着明确战略方向、凝聚行动共识的重要功能，具有显著的战略导向价值。

第二，发展定位与城市定位并非从属或竞争关系，而是“战略”与“空间”“功能”与“形态”的互动关系。

第三，确定发展定位应跳出传统的线性规模模式，通过构建“战略导向—空间保障”双向反馈、迭代校验机制，实现战略定位与空间载体的适配。发展定位的方向选择应遵循“战略聚焦”原则，避免因定位泛化而导致资源分散与发展重点弱化。

（二）政策建议
对于规划编制工作，建议在规划编制过程中进一步明确发展定位的战略引领地位，完善其编制要求与技术规范。建立跨部门联合工作机制，在发展规划初期即开展战略定位课题研究与空间资源摸底，实现信息共享互通。采用“战略—空间”双向迭代工作法，在发展定位构思阶段同步进行空间可行性校验，并推动与国土空间规划方案的多轮反馈与调整优化，确保发展定位具备落地空间条件。在此基础上，提出符合地方特色的发展定位表达，从源头上避免脱离实际的口号化倾向，切实杜绝“千城一面”现象。

对于地方政府决策，建议摒弃“大而全”的传统发展思维，立足资源禀赋与比较优势，精准确定发展定位。建立发展定位与城市定位的跟踪评估与动态调整机制，定期评估其与发展实际的匹配程度，以增强两类规划应对不确定性的弹性。

（三）研究展望
今后的研究中，可选取典型城市或区域，开展案例实证与比较研究。也可考虑将研究视野拓展至都市圈、城市群等跨行政区划的尺度，探索如何在尊重差异化的基础上构建协同有序的发展定位体系，以回应区域一体化发展对规划衔接的内在要求。