当前中非产能合作的巨大需求还没有充分释放，随着中非产能合作步入机制化发展的轨道，产业园的势头将更加迅猛
文｜王洪一 中国社会科学院西亚非洲研究所信息研究室主任
作为大国外交的基础组成部分，中非关系不断升级，中非经济合作发展迅猛，中国已经成为非洲最大贸易合作伙伴和第三大投资来源地。随着经济合作规模的不断扩大，中非经济合作模式产生了深刻变化，由贸易和承包工程为主逐渐向产能、投资、技术、金融、服务等领域持续扩展，其中产能合作成为中非经济合作趋势性和战略性的重点领域。作为中非产能合作的现实载体和系统集成，产业园的合作模式代表着中非经济合作的发展新趋势。目前，中国企业在非洲投入运营的产业园达30多个，建设中的产业园70多个，几乎遍布所有与中国建交的非洲国家。
产业园发展历程
中国在非洲建设产业园肇始于本世纪初，经过了三个阶段的跨越式发展，2000年前后，产业园开始涌现，主要类型包括中非共同建设的工业园、物流园、农产品加工园等。中国贸易商需要降低成本以应对不断增加的新竞争者，克服困难、尝试在非洲投资建厂。同时，中国产品在欧美市场遭遇配额限制，尤其是生产纺织、轻工、电子产品等技术含量低、利润微薄的企业经营困难，不得不走“曲线救国”之路。由于非洲在内的发展中国家不受西方配额限制并在关税方面享有减免优势，一些生产企业开始走进非洲投资建厂。
2006年，中非双方确定了“推动非洲工业发展、加强非洲生产和出口能力”的目标。得益于中非双方采取的一系列积极措施，中非共建产业园获得更加完备的政策、金融、管理支持，园区建设在非洲蓬勃发展。同时，2006年中非合作论坛北京峰会形成了中非共建产业园的机制化保障，大大提升了中国企业建设产业园的热情，一些工业园发展成为经贸合作区和经济技术开发区。
2015年中非合作论坛约堡峰会和“一带一路”战略的实施，提升了中非共建产业园的规模和层级，中非共建产业园区进入了特区建设阶段。中非论坛约堡峰会宣言文件中正式提出了中非积极开展产能对接和产能合作的倡议，并确定了中非产能合作的重点领域。宣言提出建立工业园、科技园区、经济特区的具体举措，强调在能源、资源、农业和粮食、加工制造业、海洋经济、旅游、贸易等领域深化资源深加工的重要性，决定加强中非之间工业生产领域的合作。宣言还提出，中非积极探讨中方建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议与非洲经济一体化和实现可持续发展的对接，为促进共同发展、实现共同梦想寻找更多机遇。中非论坛约堡峰会使中非合作与“一带一路”实现了战略对接，进一步促进了非洲工业化进程融入中国构建的国际产业分工链条中，为中非共建产业园提供了更加广阔的国际市场，大大提升了中非共建产业园的合作规模的合作层级。中非论坛约堡峰会还通过了《中非合作论坛—约翰内斯堡行动计划》，设立首批资金100亿美元的“中非产能合作基金”，为中非产能对接和产能合作提供资金支持。2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会后，产业园建设从规模、层级、社会影响上都得到大幅度提升，中非共建产业园进入规模化的快速发展阶段。
产业园的不同类型
因为所在国家的发展思路不同，工业发展条件不同，赋予产业园的功能和定位不近相同，产业园获得的政策优惠存在差异，经营内容也存在差别。产业园的类型和功能丰富多样，可以从6个维度来分析。从产业园的政策适用性来看，产业园分为五种类型。第一类是出口自由区，第二类为自由港或者自由贸易区，第三类是自由转口区，第四类是经贸合作区，第五类是高新技术产业开发区。从建设规模看，第一类是大型国家级园区，即被列入中国商务部境外经贸合作区项目的工业园。第二类是中等规模的产业园。第三类是民企和当地华商会建设的小型产业园。从投资主体看，有地方政府、中央企业和地方国企主导的产业园，民营企业主导的产业园，以及商业协会等主导的产业园。从产权性质来看，可以划分为中资全资所有、中非合资、外资全资所有三种类型。从园区企业产业发展定位来看，可以分为工业园、农产品生产加工区、物流园区、临港经济服务园区、商业园区、旅游园区等专业性园区。
产业园兴起的原因
中非共建产业园兴起的原因有四点。首先，产业园建设符合国际经济合作的发展大势。世界各国日益成为全球经济发展链条紧密相连的一环，中国和非洲也不例外。根据新古典经济学相关理论，随着国际合作和彼此关系的紧密性增强，不同的经济体会出现更加专业化的产业分工。非洲各国扮演的传统上的资源来源地角色，已经不符合当前国际生产关系的需求。包括中国在内的全球工业制造大国，为促成本国产业专注于向发达工业国家转型，需要非洲、东南亚等原材料生产国提供粗加工制成品和初级技术含量的工业制成品。在这一背景下，中非共同制定产能合作规划，共建产业园和经济特区，符合国际合作的历史发展逻辑。其次，从世界经济运行规律看，弗农、刘易斯、林毅夫等主流经济学家认为，世界经济发展的一个重要规律是“经济合理性”支配下的产业循环转移。如果资源供给或者产品需求条件发生变化，无论一国产业处于创新或成熟期，还是衰退阶段，出于“经济合理性”的需要，该产业的设计、生产、销售等构成部分都会从一个国家转移到另外一个国家。从这一基本理论出发，随着中国产业升级进程的加快，劳动密集型和处于比较劣势的产业必然会从中国转移到其他国家。而承接这些产业和产能的地区，不可能是欧美发达国家，只能是非洲在内的广大“一带一路”国家。就“一带一路”沿线国家来看，非洲国家有其他国家所不具备的优势，是资本和劳动两种资源匹配优化效率最高的地区。因此，在商务部公布的前两批境外经贸合作区名单中，非洲国家占据了19个项目中的7个。目前，赞比亚建材工业园、吉布提自贸区又被纳入名单中。第三，产业园是一种内外需求导致的必然结果。中国企业以贸易、工程承包、资源开发等方式进入非洲，最终必然向投资产业园的合作模式转型。全球工业化发展的规律证明，产业链条在时间和空间上的紧密型结合，能最大效力地释放和提升生产力，而产业园能形成产业聚合效应，是经历了历史验证的行之有效的工业化发展模式。非洲市场较为破碎和割裂，基础设施较为落后，物流、电力、行政成本较高，产业园能产生强烈的吸聚效应，便于集中开拓市场、提高劳动生产率、降低工业成本、获取政策优惠。第四，产业园区合作模式符合“一带一路”的战略精神且非洲已具备良好的基础条件。非洲大陆资源丰富，符合原料指向型工业的发展。非洲拥有全球最年轻的大批人群，适合发展劳动密集型产业。非洲是拥有11亿人口的全球最大待开发市场，适合发展市场指向型产业，作为全球最不发达大陆，非洲获得世界发达国家和新兴经济体的免关税和免赔额待遇，适合发展出口指向型产业。非洲具有建设工业园的初步经验。从世界各国建设产业园的发展历程来看，非洲较早进入这一历史进程，甚至早于一些亚洲和拉美国家。当前，非洲制定了《2063年议程》和工业化目标，与一带一路精神和目标高度契合。建设经济特区成为一些非洲国家的总体发展战略，中非共建产业园获得了政治保障，而特区法案的完善，则使中非共建产业园获得了法律保障，为下一步中非共建产业园的发展扫除了体制上的障碍。
产业园的发展趋势
从产业园的发展趋势来看，首先，中非共建产业园将出现爆炸式增长，当前中非产能合作的巨大需求还没有充分释放，合作机制也在完善进步的过程中。随着中非产能合作步入机制化发展的轨道，产业园的势头将更加迅猛。其次，将形成竞争和升级，中非共建产业园已经经历了三个阶段和三个层级的升级，目前一些产业园已经发展到经济特区的高级阶段。随着中非经贸合作的深入发展，可以预见更多的产业园将提升到较高层级，其产业类型也将更趋现代化和高技术化。同时，非洲市场呈现地区一体化的趋势，各国上马的产业园将面临统一市场中的相互竞争。随着一部分产业园的不断发展壮大，其他同类型的产业园可能会再次转移或者转型。第三，将向着集约化和产业分化的方向发展。健康成长的产业园会经历一个产业链条不断完善的过程，而随着这一产业链条的不断完善，无关产业将受到排斥，从而形成产业园的产业分化。
产业园发展的挑战
受到当前国际政治经济形势影响，中非共建产业园面临着形式多样的挑战。首先，非洲各国普遍存在安全问题、金融问题、投资环境问题、经济政策稳定性问题。产业园吸纳的是战略性投资和长期型投资，属于重资产投入，资产置换和撤出困难，难以规避和防范重大风险。一些非洲国家政权更迭、部族冲突、军事冲突和恐怖袭击风险突出。能保持二三十年政治稳定的非洲国家屈指可数，非洲早期产业园的云消雨散基本上是政治动荡导致的，利比里亚、塞拉利昂、利比亚、中非共和国、索马里的工业化成果已经荡然无存。
产业园的最大特点是不可移动性，另外一个特点是持续占用的资金量较大，投资人最担心资产贬值和资金链断裂。金融动荡对实体产业危害极大，而非洲大陆的经济特征是国家多而弱，市场小而碎，财政薄而脆，因此汇率不稳定，金融秩序脆弱。多数非洲国家当地市场融资成本高昂，一些国家利率高于15%。同时，非洲国家的信用等级低，投资者很难以非洲资产做抵押从国际市场融资。另外，一旦出现金融动荡，非洲国家即采取外汇管制，投资企业资金流转受限，容易导致资金链断裂。
产业园建设需要友好型的社会公共服务，但非洲基础条件相对薄弱，在软硬件环境方面仍然存在较大不足，其中最关键的软环境要素包括法律和建设生产标准的适应性、贸易便利化、社会治安状况、关税减免政策的落实、劳工待遇规定是否苛刻和劳动力素质等，硬环境要素主要是电力供应、交通设施、建设材料供应、社会服务、医疗覆盖等。
非洲国家政治和经济命脉仍然受到西方控制，其内外政策深受西方影响，随着领导人的更替呈现多变特征。“一带一路”的实施和中非产能合作，在很大程度上挑战西方政治和经济秩序，重塑新型全球化。产业园合作将不得不应对西方国家从政治、经济和社会管理等各个方面施加的压力。
非洲国家政治不稳定，容易发生社会动荡，政府普遍缺乏恒心，政策稳定性差，存在朝令夕改、急功近利甚至杀鸡取卵的问题。面对长期利益和短期利益、共同利益和单方利益发生冲突，一些非洲国家政府不守诚信，撕毁备忘录、废止协议，甚至直接勒索赔偿，使企业在当地的投入遭受损失。
其次，中国的投资运营方存在着同质竞争问题，规划、建设和运营的缺乏协调问题，对经营环境认识不足的问题，服务能力不足等问题。中非共建的产业园多数是由企业自发兴建的，企业之间缺乏沟通协调，在全局信息不掌握的情况下竞相进入同一行业。非洲邻近国家上马相同性质的产业园，一个国家内部也存在地区发展竞争问题。中非共建产业园的发展模式单一，产业园的行业性质多为工业制造，加剧了产业园之间的同质竞争问题，招商引资出现困难。
⬆埃塞俄比亚东方工业园
产业园投资方往往只考虑了规划、建设、运营、服务中的部分环节，在进入建设和招商环节后，缺乏协调能力。同时，负责建设的单位多为从事基础设施建设的企业，对工业制造业缺乏专业性的深入认识，园区内的厂区、生活区、商业区的设计往往不符合入园企业需求。有些园区甚至没有考虑到交通和电力问题。中非共建产业园多数是由单一企业或者企业联合体投资，一些产业园重视建设而轻视运营，前期规划和建设阶段缺少专业化的运营企业参与，运营能力不足。
投资建设产业园的企业往往只关注生产环节上的要素，忽略了安全、市场环境、金融、商业、物流等工业生产链条之外的关键要素。从中非共建产业园的失败案例分析，可以发现产业园成败的直接原因往往是社会安全、司法公正性、金融自由度、投资和商业便利性、物流成本、劳工生产率等因素决定的。
第三，入园企业面临的问题主要由国际化不足问题、本地化滞后问题和合规问题。走进非洲的中国企业普遍缺乏符合非洲特性的国际化经验，难以解决中非经营环境差异性造成的各种问题。非洲与中国的政治制度、行政体制、金融环境、商业环境、社会文化都存在极大的差异性，与欧美国家的共同点也不多。企业到非洲之后往往发现中国经验和欧美经验缺乏适用性。同时，中国企业进入非洲的时间不长，而且较多从事商贸、能矿开发、承包工程，缺乏园区产业领域的经验积累。
中国在非洲的企业普遍面临管理属地化和员工本地化的双重叠加需要。本地化是非洲国家政府和人民的要求。多数国家都制定了相关法律，对外资企业雇佣当地员工的比例有硬性要求。基于中国商业文化中一些“急功近利”、“忽视信用”、“见利忘义”的不良基因，再加上不同程度存在的国企集权式、私企家族式管理体制问题，在非洲投资的有些中国企业管理混乱。中国企业普遍存在本地化认识不足的问题，甚至出现对抗所在国签证制度、留用违规中国劳工的问题，与当地政府和社群关系紧张。
一些非洲国家的法律不够完善，国家治理能力不足，使一些中资企业滋生了漠视法纪的问题。中国政府各部门对境外中资企业的管理工作还跟不上中非合作的快速发展，一些中资企业只短期效益，违背中国和非洲的法律法规，违反行业规定和标准，出现了偷漏税、签订虚假合同、使用劣质材料、生产假冒伪劣产品等问题。
为促进中非共建产业园的健康发展，特别是针对产业园普遍面临的投资安全和融资难问题，中国政府、非洲国家政府、建设运营方、入园企业分别需要调整应对策略。中国政府需要加强规划和指导，统一协调各部门的管理工作，密切与非洲的安全对话，充分利用援助和两优贷款，鼓励金融创新，推动金融单位走向非洲；非洲国家应该坚定产业发展信念，努力改善政治和安全环境，加强服务意识，提升商业竞争力。而园区运营企业应该合理定位产业发展方向，提高管理和服务水平，做好当地政府和企业的工作对接；入园企业则需要认真贯彻“正确义利观”，真正做到面向全球和融入非洲，同时加强自身能力建设。
当前中非共建产业园取得了积极成果，所创造的工业产值占非洲工业总产值的12%。但是，当前中非产能合作的巨大需求还没有充分释放，党的十九大报告中提出“中国主动参与和推动全球化进程，发展更高层次的开放型经济”，建设中非命运共同体呼唤中非经济进一步深度融合，中非共建产业园的发展前景将更加光明。（编辑：杨海霞）