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一家独特的“思想库”——专访中国国际工程咨询公司战略咨询部副主任刘洁

文/ 本刊记者 杨海霞

在国家经济建设第一线感受整个经济运行的脉动

有针对性的政策咨询建议

为中央领导提供观察经济活动视角

      中国国际工程咨询公司(以下简称“中咨公司”)在2010年提出了“国家经济建设思想库”的发展目标。作为国内最大的一家综合性工程咨询机构,在“思想库”建设过程中迈出了什么样的步伐,他们对中国特色智库发展有着怎样理解?为此,本刊记者专访了中咨公司战略咨询部副主任刘洁。

      《中国投资》:中咨公司在工程咨询行业影响力很大,但据我们了解,在国内工程咨询行业里提出“思想库”目标的只有你们一家。请问你们是基于什么考虑提出这个目标的?

      刘洁:我认为是基于国家形势发展和中咨公司自身转型发展的需要。中咨公司已经成立32年了,成立之时正是改革开放初期,我国借鉴国际经验,开始在投资建设领域逐步改变过去那种单纯依靠政府部门决策的局面,根据谋断分开的原则成立了中咨公司,当时担任国务委员兼国家计委主任的宋平同志和其他老领导,非常明确地提出要把中咨公司办成“中国的兰德公司”,使之成为国家经济建设的智囊和参谋,赋予了公司神圣的使命和光荣的职责。因此,中咨公司虽然是主要从事国家重大建设项目咨询论证的综合性工程咨询机构,但实际上从成立伊始就被赋予了浓重的“思想库”色彩。

      1985年,国务院批准国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》后,当时的公司主要领导审时度势,进一步扩大了公司的业务范围,由比较单一的投资项目咨询评估扩展到政策咨询、专题研究、规划编制与咨询等,这是我们区别于其他大型规划院、设计院的独特之处。

      2010年,公司新班子上台,总要提个目标把大家凝聚起来。我们感到公司的发展处在一个转型阶段,这主要表现为:随着投资体制改革的不断深入,国家重大项目的评估论证业务数量在下降,但难度在增加,特别是对政策方面的要求越来越高,这和过去多从技术经济角度论证不同,过去是见物不见人,现在“人”的因素非常多,情况更复杂了;国内同行业在项目评估论证方面的水平也越来越高,只捧着评估这个饭碗恐怕要吃不饱;而国内关于“思想库”建设的声音也越来越大,这也为我们提了个醒,于是,我们就在工程咨询行业率先提出了“思想库”这个战略。

      《中国投资》:“思想库”和咨询机构有区别吗?

      刘洁:有区别,也有联系,都有咨询的意思。咨询就是出主意,但出主意的事有大有小,对象有大有小,大到国家,小到个人,都可以是咨询的对象。比如,法律事务所可以给个人也可以给单位提供法律事务咨询,但“思想库”的对象不同,它一定是给国家出主意,而且一定是在国家的大事上出主意,也就是说侧重于对各类公共政策问题的关注,强调时效性、实用性和对策性。

      拿中咨公司来说,从一开始成立就是为国家服务的,刚才提到原国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》,里面就规定了一条,即凡是国家投资的大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目,都先经过中咨公司评估论证提出意见后,再由国家决定是否列入年度计划。先评估,后决策,这一点至今未变。不仅没变,而且还发展了,评估引进了竞争机制,过去只有中咨公司一家评估,现在有几十家评估机构。从这里也可以看出决策科学化民主化的不断加深和完善。

      当然,一家“思想库”能为国家服务,给企业服务也就不在话下了。中咨公司现在也为地方政府、中央企业甚至一些民营经济提供咨询,但这些并不影响我们给国家服务。

      《中国投资》:中咨公司作为一家“思想库”,是通过什么形式给国家提供了哪些服务呢?

      刘洁:我先强调一条,中咨公司是把“思想库”作为发展战略提出来的,并不是说我们已经成为一家真正意义上的“思想库”了,而是说我们在很大程度上发挥了并且发挥着“思想库”的作用。这大概有4种形式:

      第一种形式就是重大项目的咨询评估。公司成立至今,完成了两万余项咨询评估任务,这里面既有国家和地方重大建设项目,也有重大发展规划以及国防项目。这些项目和规划的实施,推动了我国经济社会持续发展和不断进步。在这个历史进程中,中咨公司不仅深度参与了国家决策过程,而且绝大部分咨询评估意见被国家决策部门所采纳,变成了国家意志,在很大程度上也影响了决策。因此,可以说,长期以来公司更多的是通过对项目的咨询评估参与并影响着国家决策的,这不仅是中咨公司发挥“思想库”作用的第一种形式,也是公司的主要特色和主要优势。在公司评估的项目中,近70%建设项目的技术经济方案得以优化完善,对数百个建设项目提出了取消立项或推迟审批的建议,资金调整的总额度近3万亿元。这种海量资金调整一方面节约了国家投资,另一方面提高了投资效益,真正起到了为国家决策把关的作用。“为决策把关”,这是国家对中咨公司的要求,一般的“思想库”是不用为决策把关的。

      参与国家重大规划的研究,是中咨公司发挥“思想库”作用的第二种形式。以规划指导发展,是我国经济建设的重要特点。公司成立以来参加了数百项国家级重大规划的咨询、研究、编制等工作,这在整个国内工程咨询界是独一无二的。在军民结合、国防科技工业领域,也长期承担和支持规划编制。这个过程就是把公司对产业发展的一些思路提供给政府部门及军方、为政府部门及军方所接受、从而上升为国家政策的过程。

      为国家有关重要技术标准制定提供支持是公司发挥“思想库”作用的第三种方式。比如公司牵头研究并起草的《国家石油储备地下水封洞库工程项目建设标准(试行)》《国家石油储备地下水封洞库工程项目初步设计编制规定(试行)》《国家石油储备地下水封洞库工程项目初步设计概算编制方法(试行)》等3项标准与规范,已作为国家能源局标准颁布执行,在湛江、惠州两个储备基地的初步设计审查中发挥了重大作用,节约投资约8亿元。此外,公司还针对“核三废”治理取费标准、校车技术标准、电项目核准评估内控标准等进行了研究,为评估工作奠定了基础。

      开展以重大课题研究为主的政策咨询是公司发挥“思想库”作用的第四种形式,而且应当是公司今后极为重要的方式和努力方向。政策咨询是国际上众多“思想库”影响政府决策的主要手段。公司有着30多年工程咨询的经验积累,完全有能力在提炼、总结的基础上开展相关政策咨询。从成立以来公司为国家有关部门提供了大量咨询建议。特别是2010年开始,公司在政策咨询方面取得突破性进展。

      政策咨询

      《中国投资》:第四种形式我觉得更契合当今流行的“思想库”发挥作用的方式,您能举些例子吗?

      刘洁:例子很多。我先给你说个总数,从2010年以来,我们给党中央国务院报送的各类政策咨询报告近170篇,涉及方方面面各行各业,其中至少有1/3获得中央国务院领导的批示。

      《中国投资》:这个批示量应该是不少的。

      刘洁:对。我们国家有自己的决策特点,就是你的建议没得到领导批示,在某种意义上标志着你所提的建议是否被领导重视。只有领导重视了,才能够影响决策。领导就是决策者,国家领导就是国家决策者。不只是我们国家,大概世界上的“思想库”莫不如此,你的建议没被总统重视,你就不能影响总统决策,也就没有真正发挥到“思想库”的作用。当然,是不是领导批了就一定能变为国家政策?这也不一定。一项政策的出台要考虑很多现实因素,有些建议具有一定的前瞻性,是方向性的,不可能马上变为政策,但只要领导重视,有关方面就会积极创造条件,待时机成熟时,政策就可以出台。这中间会有个时间差。

      《中国投资》:您刚才说这几年报送的各类政策咨询报告涉及方方面面各行各业,能具体讲讲吗?

      刘洁:涉及的方面确实很多,但大的方面讲主要有6个。一是为中央重大战略决策的实施提出咨询意见。这里的重点是实施。因为一般来讲,能够称得上“中央重大战略决策”的是不多的,而且我们的问题很多不在决策层面,而在实施层面。能够给中央重大战略决策提出咨询建议固然好,但如何把中央的决策落到实处更有现实意义。这就是习总书记讲的国家治理能力问题。比如,2010年中央召开对口支援新疆工作会议,提出了深入实施“稳疆兴疆、富民固边”战略,明确了新疆发展的两个阶段目标,实施了新一轮对口援疆政策。中咨公司作为唯一一家企业成员单位,参加了对口支援新疆部际联席会议。我们结合有关涉及新疆的项目咨询评估,分别向中央提出了“产业进疆须规划先行”“新疆应成为我国煤炭资源战略储备基地”以及新疆塔里木河、伊犁河水资源开发利用等建议。今年我们又为配合中央新疆工作座谈会的召开,就如何更好发挥新疆生产建设兵团的特殊作用,专门给中央写了报告。这些工作,都是为把中央的治疆方略落实得更好。

      《中国投资》:听说中咨公司还为中泰“大米换高铁”做过工作?

      刘洁:这是受我驻泰国使馆委托,我们开展了中泰经济合作深层次问题研究,在这个基础上,给国务院领导写了报告,建议以铁路合作为抓手,推进中泰两国务实合作。报告里确实提出了帮助泰政府解决农产品销售问题,以换取泰方对我高铁投资的支持。“大米换高铁”是媒体的说法。

      《中国投资》:现在英拉被罢免,不知这个项目还能不能成?

      刘洁:谋事在人,成事在天。无论谁上台,都要搞经济,搞基础设施。高铁是我们的优势,欧洲、非洲都让我们帮着修高铁,我想下一届泰国政府不会看不到这个事实。

      《中国投资》:您刚讲了一个方面,还有其他方面呢?

      刘洁:第二方面是针对重大突发性事件迅速做出反应,提出相关建议。比如,渤海蓬莱19-3油田发生漏油事故后,一时间社会舆论广泛关注。我们一方面密切注视事态发展,一方面着手准备就漏油事件的防范及时开展研究。同时,中财办的同志也专门打来电话,请中咨公司认真研究如何解决类似漏油事件,拿出专题报告。我们经过系统梳理,提出近海漏油污染风险主要来自两个方面,即近海油田开采和海上石油运输,并分析了污染事故对我国的警示,最后提出了4条建议,既有战略层面的,也有操作层面的。后来国家能源局还邀请公司参加海上油气田安全大检查。

      第三方面是针对社会关注的一些热点问题开展研究。比如,铁路“7.23”事故发生以后,国内外的舆论几乎一边倒地对中国发展高速铁路提出置疑,国外一些不友好势力甚至要“唱衰”中国高铁,加上刘志军被“双规”等因素,不仅铁路建设的资金链出现断裂造成许多在建项目停工,而且由于拖欠农民工工资,引发了多起上访事件,给社会稳定带来隐患。我们经过认真研究,认为我国当前正处于由铁路大国跨入铁路强国的关键时期,当前出现的问题是发展中的问题,要理性看待、正确引导,不应成为我国铁路健康发展的羁绊。因此,专门给国务院领导写了专题报告,提出要坚定不移推进铁路科学发展。应该说这篇报告发挥的作用今天大家都看到了。所以有领导同志称赞中咨公司提出了一个“多赢”的方案,破解了一道难题。

      《中国投资》:在那个时候中咨公司能够站出来为高铁说话,真不容易。

      刘洁:是需要一点胆量,但更多的是靠公正的立场和求实的态度。没有后两条,胆子再大也说不到点儿上。

      第四个方面是为推动某方面的工作提出政策建议,第五个方面是就某个重点产业或某项重大技术发展提出咨询意见,这方面例子太多,不讲了。说说第六个方面,即推进国家国防建设方面。我们提出了国家经济建设“思想库”的战略目标,其实还含有国防建设“思想库”的内容在里面。我们通过总结评估的军工项目,为国防科技工业发展规划提出了重要的政策建议。还完成了统筹经济建设和国防建设、军民融合、国防科技、国防工业、产业安全等一大批专题研究报告,这是行业内独一无二的。

      多领域发声

      《中国投资》:听您这么一介绍,感觉中咨公司真是一家货真价实的“思想库”。不过,我还有个疑问,就是你们涉及的领域是不是有点太宽了?想没想过要聚焦在几个领域?

      刘洁:这是历史留给我们的财产。国家的基本建设项目和技术改造项目涉及国民经济各行业,公司的专业配置也要与之配套,30多年形成了多学科、跨领域的综合优势。所谓综合,就是集成,创新不是还有“集成创新”吗?而且,未来的经济社会发展趋势,越来越需要综合与集成。退一步讲,从委托方来说,办不同行业的事要找不同的咨询公司,付出的成本就大。但它找一家公司,就能把他要办的不同行业的事都给办了,成本自然就小得多。中咨公司就可以做到。

      话又说回来,路本来应该越走越宽,哪能越走越窄,到头来那不是死路吗?随着全面深化改革的不断深入,很多新问题不断出现,特别是民生、环保、生态以及社会稳定这些方面,都需要去研究,中咨公司在这些新领域也有声音,并且声音还不小。

      《中国投资》:您能举个例子吗?

      刘洁:比如这几年因为一些建设项目引发的群体性事件,像福建、大连、重庆的PX事件,这在过去是很少见到的,这是建设小康社会过程中的新问题。这些项目,都是经过合法程序经国家批准的,地方政府按说无权宣布停建或缓建。可事实上,群众一上街,项目就下马,政府的公信力何在?这本身不是技术经济问题,而是社会问题了。怎么办?我们认为,为了使人民群众更好地理解和支持重大项目建设,科学决策和程序合法十分关键。重大项目决策前应该公开信息,建立公众参与机制,在项目决策和实施过程中充分保障各方的合法权益不受侵害。当前,需要将项目稳评纳入法治化建设轨道,将重大项目决策前的公众参与、利益相关者维权及群体性事件处理等规定固化起来,依法规范重大决策行为。最后,重大项目不仅要依法决策,还要依法实施。对合法审查通过的项目,要依法予以保护,对公众的意见,要在法制轨道内进行判定,不得随意宣布停建项目。后来,我们就重大项目决策和执行的法制化建议报送中央,得到国务院主要领导同志的重要批示。

      《中国投资》:看来,中咨公司的研究领域还真有必要进一步拓宽。

      刘洁:但是这种拓宽并不是盲目的,都是基于多年积累的项目咨询评估经验而来,很多研究题目也是在项目评估过程中发现的。这叫“万变不离其宗”。比如,去年我们在调研中发现安徽在水库移民后期扶持资金的使用上,一改过去政府大包大揽的做法,改由村民自建,而且效果很好。我们感觉这种探索对加强农村基层建设有指导价值。后来我们又到成都调研,成都在这方面干得更有特色。因此,结合这两次调研,我们给国务院报送了一篇关于村民自建探索了一条基层治理新路的报告,国务院主要领导做了批示。这已经不是项目的范围,而是社会治理领域了,但起因还是从项目评估中产生的。

《中国投资》:有媒体盘点过中国著名智库,但里面并没有中咨公司的名字,您怎么看?

刘洁:媒体上有没有这个名字不重要,重要的是你在决策层有没有名字,有没有声音。你的问题实质上是关于中咨公司影响力的问题。我可以给你讲个掌故。1989年,“中共党内第一支笔”胡乔木同志访问美国,有个演讲,叫《中国领导层怎样决策》,收录在《胡乔木文集》第二卷,里面讲到中国领导层5种决策方式,其中一种是加强咨询机构的作用,他点了几个咨询机构的名字,其中就有“国际工程咨询公司”,就是中咨公司。这说明,早在上世纪80年代,中咨公司在中央决策层就有一席之地。时代发展到今天,在决策层占有一席之地的咨询机构远不止中咨公司一家,这是社会进步的标志,但并不意味着中咨公司的影响力下降了。我们提的一些重大建议,比如高铁发展问题、白酒塑化剂问题等,国务院都专门就此召开过会议进行研究。这比上媒体排行榜更有价值吧?

      “上接天线,下接地气”

      《中国投资》:您刚才说,在决策层占有一席之地的咨询机构远不止中咨公司一家,都有哪些?中咨公司和那些“思想库”比起来,优势何在?

      刘洁:我们把中国的“思想库”分为5类:党政军“思想库”、事业单位型“思想库”、高校“思想库”、企业型“思想库”、民间“思想库”。比如国务院发展研究中心、中科院、社科院、发改委宏观院等,这些都是前两类,也有人称之为“体制内”的,它们在决策层的话语权也很重。高校“思想库”是隶属于大学的从事政策研究和决策咨询的一些机构,现在也很活跃。企业型“思想库”主要是指那些专门从事政策研究和咨询工作的企业法人,是营利的咨询机构,它们接受政府或其他机构的委托对一些社会和政策问题进行调查和研究, 并将研究结果以咨询报告的方式提交给委托人。中国(海南)改革发展研究院就是典型的企业型“思想库”,被誉为“中国改革智库”,在决策层影响力比较大。近年来民间“思想库”的发展也很快,比如中国战略“思想库”就是典型的民间“思想库”,是由体制内的部分学者自由结合搭建的一个民间学术研究沙龙,共同研究中国在走向世界大国的过程中面临的各种复杂关系,为中国政府和企业选择正确的国内外长期发展战略提供思路与框架。这些“思想库”都有各自的优势,通过不同方式不同程度地影响着决策。

      至于说中咨公司和这些“思想库”比起来优势何在,我觉得“闻道有先后,术业有专攻”,都是基于自身条件发挥作用的。中咨公司工作在国家经济建设第一线,“上接天线,下接地气”,能够感受到整个经济运行的脉动,提出的政策咨询建议都是有针对性的,为中央领导同志提供了观察经济活动的一个视角,这大概就是我们的优势吧。

      《中国投资》:最后一个问题,如您所说,"思想库"战略是2010年中咨公司新领导班子成立后提出的,这是权宜之计,还是大家的共识?

      刘洁:中咨公司从成立伊始就有“思想库”的特质和基因,是改革开放的产物,更是中国特色决策机制的产物,是决策科学化民主化过程的参与者,走的是一条有中国特色的智库之路。30多年就是这么走过来的。因此,“思想库”战略的提出既是对历史的传承,又是对现实的把握,更是对未来的引领。经过这几年的实践,公司上下对这一战略高度认可。毛主席讲过:“主义譬如一面旗子,旗子立起了,大家才有所指望,才知所趋赴。”“思想库”战略就是引领中咨公司沿着中国特色智库之路前行的旗子,旌旗指处,所向披靡。