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智库应推动中国与世界对话——专访清华—卡内基全球政策中心主任韩磊 智库应推动中国与世界对话——专访清华—卡内基全球政策中心主任韩磊、驻会研究员、清华大学国际关系学系副主任陈琪

文/ 本刊记者 杨海霞

智库要讲好中国故事需有超越于现有政策思想藩篱的

内在冲动和广阔视野

 

        亟待讲好的中国故事

       《中国投资》:卡内基国际和平研究院是一家老牌的美国智库,在2010年与清华大学国际关系学系联合成立了清华—卡内基全球政策中心之后,您从美国华盛顿特区到中国来负责这家智库工作,从您的视角看,中国当前历史阶段下智库的机遇和挑战是怎样的?

       韩磊:我已经在清华—卡内基全球政策中心担任主任一职4年了,此前,我曾多年从事与中国相关的事务。在2010年搬到北京来之前,我曾就职于前总统乔治·布什和现任总统巴拉克·奥巴马治下的美国政府,在国家安全委员会担任主管中国事务的主任。在白宫工作的5年中,我逐渐意识到在很多国际问题上,中国可以发挥越来越积极的作用。最初,我为总统准备的关于中国问题的备忘录只有3〜4页,但是,在我离开国家安全委员会的时候已经长达10多页。这是因为中国的经济发展和影响力在不断增强,同时中国也逐渐参与到国际体系中来。

       当我的同事们遇到涉及核不扩散、伊朗、阿富汗以及全球经济等问题时,都会来找我了解中国的观点。这体现了全球化的新发展,这些问题不仅仅是中国的新挑战,也是中国的新机遇。在拉美、非洲、核不扩散等很多议题上,中国是一个很重要的角色,这也为中美关系提供了机遇。过去中美主要应对双边问题,而现在中美可以借助这些全球问题找到共同的利益,这对两国共同解决长久以来的双边问题有所帮助。

       当我离开白宫时,卡内基邀请我来到中国,与清华大学共建一个智库。我认为这是一项非常重要的倡议,尤其是当前阶段,所以我接受了这份工作。当我与合作伙伴沟通时,我发现不只是美国,其他国家也非常希望了解中国,而中国其实也希望更加了解其他国家。

       《中国投资》:目前在中国无论官方还是民间有一种对智库的强烈需求,陈琪老师是怎么看这个情况的?您认为机会和挑战在哪里?

       陈琪:现在中央对智库的作用和建设更加关注,提出建立中国特色的新型智库,这为智库开展活动创造了政治上的良好氛围,更是智库所拥有的难得机会。

       智库的挑战主要是体制性挑战。中国很大程度上还缺乏广泛政策辩论的空间,对现有的政策缺乏来自严肃公开的评估、反思和检讨,智库所做的大多只能是对政策作出诠释。尤其是在经济议题之外的一系列政策议题上,因为这些议题涉及高度的政治敏感性、话语的正确性,所受到的约束比较多,智库发挥作用的困难比较大,但政府的实际需求是巨大的、不断增加的。

       除了体制性挑战,还有一个很现实的挑战是怎么来讲好中国的故事。现在国际社会有一种批评,认为中国应该承担责任,但中国政策总在说“no”。一个勇于承担责任的大国,需要中国的思想家和战略家们把“中国要什么”的政策关切、价值追求清晰地表达出来。

       可以肯定的是,具有悠久文明传统的中国不可能走西方道路,中国的文化思维一定是扎根中国的土壤。这几年来中国的实力在增加,这种剧烈的社会变迁、政治和政策调整、多元化发展,与世界多数地区相比是一种有活力的标志,更是讲好中国故事的基本元素。而中国也自发地希望展示中国文化和社会模式的优越性。但现在整个中国的知识界在讲中国故事的时候自信心不够,还讲不好这个故事,西方人也不信。在这种形势下,智库有机遇,也需有超越于现有政策思想藩篱的内在冲动和广阔视野。

       韩磊:中国自身的形势在变化,过去中国在国际社会上一直秉承韬光养晦这一原则,但目前很多人开始讨论,是继续坚持这一原则还是更积极地参与国际事务。我认为中国会从与国际社会的交往互动中获益。一方面,中国可以听到与其相似的观点,另一方面,中国还能够了解到与其不同的观点,其中后者非常重要。在与清华的同事们交流时,我经常听到中国并不喜欢美国处理国际事务的方式,但我不知道中国会采用什么样的方法去应对国际事务,因为中国有韬光养晦的原则,所以中国并没有采取实质的行动来解决国际问题。

       《中国投资》:但这种情况已经在改变,例如中国在核安全峰会上的表态。

       韩磊:很多专家注意到中国正处于开始就国际事务提出其实际举措的初期阶段,中国的外交政策正在变化。我们中心所乐见的另外一点是由各方共同而不是单方提出方案。

       智库怎样发挥作用

       《中国投资》:通过清华—卡内基的经验,您怎么看智库与决策之间的关系?

       韩磊:卡内基国际和平研究院成立的初衷是希望通过研究和对话推进全球和平。我以前在白宫工作时,认识了很多中国驻美使馆的朋友,他们现在已经回到了北京工作。我希望了解他们现在所面临的问题与挑战,将清华—卡内基作为寻求解决方案的平台。同时我也与在美国白宫、国防部、国务院任职的朋友保持联系,了解他们所遇到的问题和挑战,我认为清华—卡内基可以作为中美之间的桥梁,成为两者沟通的途径。

       清华—卡内基还提供了官方之外的交流途径,即非正式的多轨外交,通过这样一种方式,学者和专家能够影响政府的观点和政策。

       《中国投资》:战略性的智库如何影响决策层?在很多紧急情况下,政府或许更关注短期的解决方案。

       韩磊:在美国政府,对短期政策问题和战略性问题的咨询渠道有明确的区分。inbox问题指的是政府每天都要应对的事情,而同时,美国政府也需要思考长期战略性问题。对于政策制定者来说,他们一方面需要解决每天要应对的事情(inbox问题),同时也要应对长期战略性问题。比如,美国国务院下面的政策制定办公室就是应对这些长期战略性问题的。智库通常是帮助了解长期性问题的,需要与其保持比较好的关系。我在白宫工作时,总统会邀请智库的专家来讨论一些重要的议题,比如中美关系、朝鲜问题,从长期战略性角度评估当前政策,并探讨当前政策是否会影响到长期战略目标及未来利益。在这些会议中,总统的顾问会把智库专家的想法纳入政策,那么智库就对政策的制定有了影响。我设想中国也有类似的机制。

       《中国投资》:目前中国已经有民间智库,如何让他们发挥作用?

       陈琪:智库有两种方式影响决策,一种是直接影响政策。机构主要研究人员与政府有私人关系,或本身曾在政府工作过,或其他千丝万缕的联系,政府对其有信任关系而使得后者可建言献策。另外一种是面向公众,间接影响决策。通过在社会上制造一些议题,引起社会公众的关注讨论,形成一种氛围,从而影响政府对社会问题的感知,让其应对。这是曲折的影响政府,这也是西方智库通常的做法。

       现在中国存在大量的利益分化,民间力量创办智库的冲动在增加,说明中国的利益日益复杂了,大家都试图通过影响政策来实现自己的利益目标和公共利益目标。长期来讲,这些不同利益目标的民间智库通过在政策的思想市场上竞争,最终会形成一个相对比较公允的公共政策。

       《中国投资》:要想形成一个政策的思想市场,中国应该建立一个什么样的智库机制?

       陈琪:几个方面,第一,政府应有开放的胸襟,允许智库就国家重大的政治经济对外战略问题进行公开或不公开的辩论。中国社会利益分化已经非常充分,不同的智库在不同的议题上提出意见进行辩论,只会有利于社会稳定,减少政策失误,而不是相反。

       第二,政府应该建立政策的评估和外部评价机制,所有政策如果只有内部的评价很难做到客观,很少有官僚机构本身会自动承认目前执行政策的错误和局限。政府政策在推出前应在包括民间智库在内的各类智库间进行讨论;若一个问题需要政策设计,也可以先公开在社会上进行讨论。

       第三,“旋转门”制度。中国应该有一个让更多智库人才与政府决策人员之间交流的制度。政府的政策人员应该有机会脱离繁杂的具体事物,在智库进行相对宽松的研究,对曾经执行过的政策、正在执行的政策和未来的政策设计,就其目标、作用机制和绩效的基本假设,进行严谨和细致的考察。同样,如果智库人员有机会到决策部门工作,会给政策调整创造可行的机遇。不过,中国实行旋转门的突破太难了,包括户口、工资和行政级别等体制性障碍太多。

       总之,中国需要有更专业化、多元化的智库市场。

       一流智库如何建成

       《中国投资》:一流智库的标准是什么?

       陈琪:政府没有想到的,智库想到了;政府想到了的,智库提出解决方案。这就是好的智库。例如,现在习主席提出了新的外交政策方向,智库应该研究哪些是政策重点,哪些政策应该调整,具体怎么落实,这就需要智库提出一系列的解决方案。

       一流的智库还应该能够提出建设性批评意见,对政策的设计、效果、决策过程进行科学的评价和客观的批评,并处理好与政府的关系。目前还很少有智库发表独立的报告来批评外交政策。比如中国对日本钓鱼岛的政策,是否应该改变?

       此外,充足的资金也是重要因素。但资金主要不应来源于政府,否则难以维持刚才说到的建设性批评关系。智库的资金应该多元化。

       再就是人才。智库应当吸引有独立思想的高水平的研究人员。中国的智库想在世界上立足,一定要吸引世界级的研究人员,条件也应向世界看齐。智库向政府输送人才,是智库发挥作用的重要途径,也就是“旋转门”制度。在谈到“旋转门”时,很多人都谈到智库的人才怎么流到政府去,但政府的人才怎么到智库来,也是个问题。政府中有很多优秀人才,更大的资源在于有丰富的政府工作经验、决策经验和政府资源、社会资源的退休人员,他们政治的可靠性有保证,也可以影响政策。这些人没有体制化地进入智库是个巨大浪费,无论是民间还是官方的智库。中国的新型智库如果能有效地实现双向交流,可能是建立有效智库的途径。

       《中国投资》:中国的智库是否需要一个价值定位?是否应当向世界发出中国的声音?

       陈琪:智库应有自己的价值定位,例如核不扩散,如果能达到这个政策目标和能不能有效地在既定的约束下实现自己追求的政策目标,那就是一个有效的智库。

       至于一个智库到底有一个价值目标好呢,还是要多元化好?这需要探讨。比如卡内基,他是偏民主党的,但也有一些是偏共和党的专家,文化上不是那么高度一致。

       中国民间智库与国外合作风险较大,与卡内基的合作主要便于它在中国落地。同时,合作可以带来研究资源,例如与国外专家进行思想交流,及时了解国际领域变化。

       至于影响,很难说清是谁影响谁的问题,更多的是思想和信息的交流,比如,中国提出新型大国关系,美国人可能不明白,那么中美专家就可以就此进行交流,我们可以说明这是一种双方管控风险的关系,让对方了解中国的想法。2011年1月胡主席出访美国之前,我们就曾经组织过一次专家的讨论,谈论了很多美国该如何进行接待的问题,有美国不同方面的人员参与。类似的交流很多。

       《中国投资》:我们可以借鉴哪些国外的智库经验?

       韩磊:卡内基国际和平研究院是第一个真正意义上的全球智库。目前,卡内基在华盛顿特区、贝鲁特、莫斯科、北京以及布鲁塞尔五处设有中心,并即将于今年下半年在印度开设中心。在清华—卡内基中心,学者可以与卡内基全球各个中心的专家交流意见,同时,我们也邀请国际学者到中国学习访问。我们视清华—卡内基为一个平台,让各国学者坐在一起,探讨并寻求国际问题的解决方案。我们曾邀请前任政策制定者,与中国官员、学者和学生进行讨论,让他们更加了解中国,促进更好的合作。

       通过美国的“旋转门”机制,一些在智库工作的学者可以去政府任职,把智库工作的经验带回到政府工作中。

       陈琪:国外的经验可以借鉴,第一,大量官方智库在政策研究中一方面接受政府指导,另一方面也要超越诠释性工作,塑造政府的议事日程,创造性地影响政策的决策过程。

       第二,对于正在涌动生长的民间自发形成的智库,在中国的环境里需要维持与政府的建设性关系,否则很难发挥作用。

       第三,不同的智库在定位、发挥作用的空间、影响的方式方面的预期都不一样,有些思想性的智库,不一定要对政府有影响,而是影响公众。但必须要有一定的政府关系,不然就成为教育机构了。这是不可回避的问题。企业派生出来的智库,资金来源于企业,也面临同样的问题:可能会超越公共利益,成为利益集团的代言人,除非中国能发生大的机制性变化,形成一整套规则规范,能够让不同的利益集团在市场上竞争。