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中国可靠的合作伙伴 ——欧亚经济联盟这五年

中国可靠的合作伙伴 ——欧亚经济联盟这五年

文|季莫菲·博尔达切夫 俄罗斯瓦尔代俱乐部项目总监

 导 读 

中国一直对欧亚一体化表示出积极的态度,这是对欧亚大陆中部中俄关系前景的猜测令人信服的回应。双方关系以合作为基础,以共同繁荣和利益共享为原则

欧亚经济联盟5年成就

问题及挑战

解决办法

欧亚经济一体化新动力

欧亚经济一体化是欧亚历史上第一次由多个主权国家自愿开展的深度经济合作、创建统一经济空间的成功实践。其未来发展模式基于成员国对发展和主权面临的新外部挑战做出的适应调整。欧亚经济联盟的制度和活动是国家层面进行这种调整的工具,其发展目标是,通过成员国对内外共同挑战的统一回应来增强成员国国家主权。

欧亚经济联盟5年成就

欧亚经济一体化已经启动:形成了相当稳定的体制基础、建立共同市场,在国际合作领域已取得显著成就。联盟成员国(亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和俄罗斯)有兴趣坚持用其作为巩固国家主权的手段。

判断任何区域一体化计划是否有效,都可以通过“四个自由”的程度来评估,即商品、服务、劳动力和资本流动。从这方面来说,尽管还存在很多限制,联盟还是迈出了前进的步伐。首先,自2015年欧亚经济联盟正式启动以来,相互贸易额增长了31%——从453亿美元增长到2018年的597亿美元。相互贸易的增长是由于联盟扩大货物种类出口的增加。我们注意到,相互贸易中的矿产比例逐渐下降,五年中所占份额从33%下降到28.7%。根据2018年结果显示,欧亚经济联盟成员国向第三国出口商品额比2015年同比增长了30%。
其次,对欧亚经济联盟国家公民,特别是小国公民的积极影响是,建立了共同的劳动力市场。可以向各国就业公民平等征税,并可能获得全额社会保障已实现欧亚经济联盟国家的月平均工资和最低工资数额提高。

第三,2017年,药品和医疗器械的单一市场正式开始运作。2018年,新的海关法规正式生效,大大加快了通关速度。在哈萨克斯坦首都努尔苏丹举办的五周年纪念峰会上,签署了关于组建共同电力市场的协议和对进口到欧亚经济联盟共同关税区的商品实施可追溯机制的协议。

第四,启动了五个数字项目:产品、货物、服务和数字货币的可追溯机制;数字交通走廊;采用能够相互识别的电子随附文件;启动工业合作,分包和技术转让欧亚网络项目,并启动了“无国界搜索工作的统一系统”。成员国之间的工业和技术合作显著增加,目前,有16个欧亚技术平台正在运行,研究在珠宝和其他行业领域创建“欧亚品牌”。

同时,值得注意的是,近年来,欧亚经济联盟正通过建立自由贸易区、非优惠性协议和其他形式的多边合作,在加强国际活动方面取得重大进展。目前正在与越南协商建立自由贸易区:根据2018年统计结果显示,双方贸易额达到67亿美元,与2016年同比增长1.5倍。2019年,欧亚经济联盟与塞尔维亚和新加坡签署了自贸协定,并将与伊朗签署自贸协定,与中国签署经贸协议。目前,有50多个国家表示有兴趣与联盟建立直接贸易、经济和投资关系。

欧亚经济委员会开展重要国际活动的形式是与该地区各国(例如蒙古、印度尼西亚、柬埔寨和泰国),以及国际组织签署谅解合作备忘录。2018年,欧亚经济委员会与东南亚国家联盟(东盟)秘书处签署了一项谅解备忘录。2019年,与非洲联盟委员签署了类似文件。目前欧亚经济委员会正在积极准备与上海合作组织之间的谅解备忘录。

欧亚经济联盟与外部伙伴合作框架下的另一项重要成就是,2018年接纳摩尔多瓦为观察员国,这可以说是为与苏联解体以后国家实现一体化迈出的重要一步。独联体与欧亚经济联盟之间的合作为该地区的发展发挥了特殊作用。2018年,欧亚经济委员会与独联体执行委员会签署了关于深化合作的备忘录。两个组织的领导人定期参加由欧亚经济委员会和独联体执行委员会举办的活动。

问题及挑战

与此同时,欧亚经济联盟内部和外部都面临严重的问题和挑战。大多数成员国都无法理解为什么要推进欧亚经济一体化。企业和大众并没有从一体化生产、市场经营中获得收益,国家间科学、教育和文化重大合作计划也未落地。

各国政府有时无法执行欧亚经济联盟为促进国家间合作的计划,因为激励成员国参与一体化的措施并不清晰明确,各成员国之间难以协调利益,各自执行不同的经济政策,因此,欧亚经济联盟旨在提升成员国经济地位,改善人民生活质量的作用常常在各国被削弱。成员国鼓励以“谈判”模式解决问题,降低了国家自主决策的能力。

在欧亚经济联盟个别国家居民中持续存在的社会不满情绪可能会助长该地区的宗教激进主义,此外,俄罗斯经济增长乏力也无助于增强欧亚经济一体化发展的信心。国际经验表明,无法促进经济增长是任何一体化进程面临的最严峻挑战,最终只能导致联盟的解体。

与此同时,所谓欧亚一体化邻国与外部合作伙伴的概念却时常模糊。对于作为重要外部合作伙伴的欧盟和中国而言,当前欧亚经济联盟的范围并非十分确切,因而该问题的重点在于,欧亚经济联盟成员国需要向其(外部合作伙伴)出示标准答案。继亚太国家后,欧盟便成为当前欧亚经济联盟的第二大经济合作伙伴。然而,官方层面上,并无理由认为在未来5-7年内欧盟将承认欧亚经济联盟的合法地位且与之展开全面对话,并真正成为其合作伙伴。从邻国亚美尼亚和白俄罗斯的角度出发,两国当前所采取的措施恐正内部松动欧亚经济联盟,而俄罗斯与哈萨克斯坦也并不抵触与欧盟间的双边斡旋。欧盟及美国对俄罗斯所采取的制裁,一方面,对欧亚经济联盟内部货物自由流通(流转)形成挑战;另一方面,创造出优化一体化构建和实践形态的机遇。与此同时,位于实践层面,欧盟委员会确已做好与欧亚经济委员会建立对话机制的准备。

目前,联盟已经成功对接了中国的对外经济举措,以加强欧亚一体化发展的可持续性。但是,为此需要形成接近中国标准的技术和产业链,联盟个别国家可能被质疑是否具备充分维护自主发展的能力。能够实现与中国的对接,又同时能够维护欧亚经济联盟成员国自主发展的最好的方式就是联盟国家形成合力,彼此紧密协作。欧亚经济联盟的存在表明中俄在欧亚大陆中部不存在地缘战略矛盾。欧亚经济联盟国家面临的挑战还包括:世界经济区域化、新的全球技术浪潮——数字化和人工智能产业的高技术增长。欧亚经济联盟国家必须重视科技创新与现代化产业的结合。

尽管欧亚一体化在机构运行、国内贸易增长、工业和农产品增长等方面取得了显著成就,但着眼未来,欧亚经济联盟国家在现阶段必须立足现实,适应不断变化的内部和外部条件。欧亚经济一体化的产业和制度优先发展领域均面临这样的问题,尤其是欧亚经济委员会这个欧亚经济联盟主要的国际机构,作为各国协调者已筋疲力尽。为了获得更大的灵活性,有必要将欧亚经济委员会打造成为一个成熟的执行机构,并建立更稳定的可持续运作的政府间机构。

总体而言,在当前的国际经济形势下,有利于一体化组织形式,并不利于推广一些更为灵活的措施,例如

“自由贸易区+”,形式,对于诸如欧盟这样更加正式、更强组织力的一体化组织,可能在推行过程中在经济方面会更加自信。分析表明,一体化实践在当前国际形势下日趋乐观,同时为参与国的互动规定了约束条件,有助于成员国解决具体问题,开发具体项目。

解决办法

对国际经验的分析还表明,在联盟框架内,高度行政化和经济完全自由化并不是解决参与国家问题的必要因素。解决办法是在单个合作领域的法律法规制定和管理方面,应具有更大的灵活性。在某些情况下,主要管理职能必须由欧亚经济委员会履行,或者赋予成员国完成联盟任务所必需的新职能。在其他情况下,有必要建立有效的常设政府间合作机制。

在当前国际形势下,欧亚经济联盟的最佳样板是欧盟和南方共同市场之间在制度化和一体化深度合作,他们很注重促进公民之间的联系,以及国家间在科学、教育和信息领域的合作,这为实现未来一体化突破打下基础。为确保一体化进程,欧亚经济委员会应注重横向合作,促进在特定领域的合作,从某种意义上说,这些就是“服务公司”的职能;推动欧亚经济联盟国家各执行机构间的定期互动。此外,根据科学、文化和教育领域一体化要求建立政府间合作机构。或许现在提出决策权让渡于多数席位的时机已到,但在事关国家安全的重大问题时,参与国保留一致投票的权力。同时,新一轮的制度建设将在未来7-10年内实施。

欧亚经济一体化新动力

2019年,在庆祝欧亚经济联盟成立5周年的同时,也应该分析联盟成立以来所做和未做的事情,并将欧亚经济联盟与世界上其他政府间合作机构进行比较。欧亚一体化刚试图起飞,就受到内部质疑和外部竞争的阻碍。强大的机制,主要是政府间合作机制,是包括欧亚经济联盟在内的其他一体化组织最缺乏的。这就是为什么欧亚经济联盟会经常陷入混乱的原因。例如,在2017年,某些成员国由于双边政治和外交问题已经陷入危险,但最令人不安的是,欧亚经济联盟成员国(俄罗斯也不例外)根本无力履行条约和附属法规所作的承诺。从某种意义上说,欧亚经济联盟未能履行的承诺和决策像雪球一样越滚越大。在此过程中,所有参与者都有同感,这也成为首脑和智库讨论的话题。欧亚经济联盟的外部合作伙伴肯定会利用它,但他们从不放弃自己的优先发展任务。

在许多情况下,外部因素如欧亚经济联盟与欧盟的关系,正在设法破坏欧亚一体化进程。即使其正在受到严重危机的困扰,欧盟仍在乐此不疲地与周边任何形式的一体化组织斗争。例如欧盟与中国的关系,有时会误导欧亚经济联盟国家,使他们不知道到底应该相信谁。但总的来说,中国一直对欧亚一体化表示出积极态度,并早在2015年就同意与欧亚经济联盟起草一项基本协议,保持其一贯的国际立场。该协议已于2017年10月完成,这是欧亚经济联盟获得其国际地位迈出的重要一步。同时,这也是对有关欧亚大陆中部中俄关系前景的猜测令人信服的回应。这些关系是以合作为基础的,双方的政策都涵盖了共同繁荣和利益共享,那些声称中俄之间在中亚存在分歧的人都不是两国的朋友。

至于欧亚经济联盟的内部局势,成员国未能履行条约规定的义务已成为阻碍欧亚一体化的先兆。这类似于1960年至1970年的欧洲局势,当时欧洲一体化的参与者违反共同市场规则,并引入非关税壁垒,阻碍欧洲经济共同体内的商业自由,当时的解决方案是采取了两种机制,欧亚一体化也可以考虑并应用这些实践经验。首先,他们接受了“互认原则”,在该原则下,符合一个国家质量标准的商品将自动得到联盟其他所有国家的承认。尽管付出了一定的代价,这却消除了很多的障碍,并促进了市场的统一。其次,由消费者进行选择。另外,在亚瑟·科克菲尔德爵士(Arthur

Cockfield)1985年草拟的《完善内部市场》的白皮书中总结了所有未履行的义务。该文件列出了多达297项措施的清单以及施行时间表。除政府采购问题以及税收和金融体系的标准调整外,该白皮书已由欧洲经济共同体国家元首和政府首脑批准,随后几年付诸实践。

也许这正好是一个现成的借口,可以借机建立代表亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和俄罗斯政府的工作组,适时盘点一下联盟未履行的义务和相互之间的不满,并商讨处理办法。我想强调的是,这不是,也不可能是由欧亚经济委员会这个国际机构来完成。只有由当选的国家元首任命的政府机构才有责任履行这一重要任务,这对欧亚一体化的生存及其作为国家发展优先事项的工具持续存在至关重要,这是任何一体化项目的唯一目标。在当前情况下,这种想法对理解一体化的实质有帮助的,它不仅针对一体化的国家,而应该是国家和整个欧亚经济联盟,都应该调整使用的方法。

公平地说,欧亚经济委员会这个欧亚经济联盟的主要执行机构,享有的权力极为有限,这妨碍了它有效地促进一体化。实际上,与外部合作伙伴谈判时,欧亚经济委员会不能超越简单的关税问题。尽管现代的双边和多边贸易协定意味着要重点关注非关税壁垒和投资法规方面的问题,但囿于条约规定的约束,再加上欧亚经济联盟成员国不愿赋予其新的权力,欧亚经济委员会很难作为。因此,欧亚经济委员会负责人一直在强调这一问题,并呼吁寻求解决方案。

但是,对西欧一体化经验的研究表明,事情也不是那么简单。参与这一长期进程的国家主权意识都较强。即便到了现在,经过数十年的合作,欧盟法律的通过仍然必须得到由成员国指派的部长代表组成的欧盟理事会的批准。没有这些部长代表的认可,欧盟委员会甚至都不能通过任何一项附属法案。欧盟理事会批准欧盟委员会在与第三国的谈判中所具有的权力,并密切关注其是否逾越这些权力。而诟病越来越多的欧亚经济联盟问题是在欧亚经济委员会最高理事会,而不是在联盟委员会层面讨论和解决。这说明对欧洲经验了解还不够。

欧盟理事会是一个常设工作机构,配有工作人员,惯例是在一项决议表决前,各成员国代表有机会阐述观点立场并协调争取支持;成员国在布鲁塞尔设有常驻代表机构,配有工作人员,并与各自政府保持稳固联系;欧盟的政府官员组成常设委员会,所有这些都可以避免国际机构与政府之间的分歧,并使欧盟各国政府可以针对每个问题参与发表观点立场。在这方面,与欧盟不同,欧亚经济联盟只有一条腿,由相对强大的欧亚经济委员会和强大的最高决策机构(最高欧亚理事会和政府间理事会)推动,但缺乏建立在稳固基础上让国家元首和政府的代表发言的常设机构。

对于上世纪50年代西欧一体化的发起者来说,国家是主权权力的最高代表,它对人民负有责任因而不能宣布放弃主权,这一点很明确。这就是为什么他们要创建有效的政府间合作。正是这种经验值得认真研究和采纳,以使欧亚一体化进程不断发展。欧亚一体化的缺失或削弱可能会对其参与者和整个地区的稳定产生负面影响。

必须继续发现和找到欧亚经济联盟存在的问题。同样,还应继续研究并参照最佳的国际实践以防止现存问题损害一体化进程,在这方面,欧盟无疑是最优之选。现阶段,专家应就造成欧亚一体化当前问题的原因,以及如何解决这些问题起草一份广泛的文件,必须涉及经济、政治和体制问题并提出建议。在当今世界,一体化不可能仅涉及经济层面。这将导致各国歪曲一体化进程以满足其特定和长期的利益,这也一定会给欧亚一体化造成长期风险。为了帮助政客们往正确的方向推进一体化,有必要明确地指出哪里出了问题,以及如何纠正。

最后,重要的是要将欧亚经济一体化纳入大欧亚伙伴关系的范畴,这个倡议是俄罗斯首先提出的,并在2016年夏天得到了中国的支持。理想情况下,大欧亚伙伴关系是:成员国彼此之间牢固的关系和信任程度要优于与第三方的关系。到目前为止,全世界只有一个存在这种关系的群体,即所谓的西方,它不仅包括美国、加拿大和欧洲,还包括澳大利亚、日本,以及其他一些国家,诸如新加坡。这个群体的存在是建立在不成文但普遍公认的国际话语权基础上,并意味着在政治、经济和文化领域有多个国际合作机构。上合组织、区域全面经济伙伴关系(即将建立)、丝路基金、亚洲基础设施投资银行、东盟,甚至金砖国家等组织都有交集——尽管不是竞争对手。欧亚经济联盟如果成为真正促进成员国优先项目发展的工具,将在国际机构中占有重要地位。

同时,讨论欧亚经济联盟发展战略问题,使我们能够从整体上把握一体化理论和实践相关的基本问题。目前,专家们一致认为欧亚经济一体化仍在继续。这一点特别重要,因为它已成为全球第一个基于自愿、采用和平与理性方式缔结的国家联盟。但是,同样重要的是要了解一体化现在正处于陷入停滞状态的危险之中,就像欧洲一体化在上世纪60年代末至80年代初的经历。但是,欧洲国家随后得以放慢脚步,并调整国家体系适应建立共同市场的基本要求。就军事政治而言,它们受到美国相当可靠的保护;就经济而言,它们维持着占主导地位和具有吸引力的市场规则,尤其是在东方苏维埃体系衰落的背景下。而欧亚经济联盟国家并不拥有也不太可能拥有这样的资源。

探讨如何为一体化注入新的动力,总是不可避免地再次回到应该选择什么形式的争论中。选择什么形式和联盟承担什么职能都是主权事务问题,主责方是在整个过程中唯一具有合法性的代表,也就是国家。在这里,参与一体化的国家发现自己面临一既有理论性也有实践性的根本问题。在19世纪初,奥地利帝国首相克莱门斯·文策尔·冯·梅特涅(Klemens
von
Metternich)提到考虑外交政策合作类别的原因时,这样说到:“由于不再存在孤立的国家,我们必须始终以‘国家群体’作为现代世界的基本条件。”显然,中小型国家从一体化中取得了战略上的收益,他们需要一体化及其体制来面对强大的竞争者,以维护自己的主权,就像其他一体化联盟一样。一体化及其体制框架也需要这些国家,因为他们为联盟牢固作出了贡献,对于这些人来说,在一体化之外独立生存是不可想象的。同样,一个国家的影响力和战略地位决定其国际政治定位。一体化进程中,即使面对更强大的国家,主要参与者也倾向于将本国的战略独立性视为核心原则。欧盟中的德国,欧亚经济联盟中的俄罗斯都被迫与较小的合作伙伴建立联盟机构。同样,如果从提升联盟地位的角度出发,他们必须心甘情愿地授予那些合作伙伴相应权利,虽然与他们的贡献并不成正比。


编辑 | 张梅

设计 | 孙子悦