非洲大陆自贸区的组织和制度框架浅析

截至2022年5月底，54个签署非洲大陆自贸区协定的非洲国家已有43个提交了批准书。按照非洲大陆自贸区的计划，已批准非洲大陆自贸区协定的成员国之间自2022年1月1日起启动自由贸易。但至本文写作时，非洲大陆自贸区成员国之间的自由贸易尚未正式进行，主要原因是非洲大陆自贸区的一些制度和规则尚需补充和完善，特别是有关货物贸易的原产地规则、服务贸易的承诺表等。作为非盟推动非洲地区经济一体化的重要旗舰项目之一，非洲大陆自贸区设立了相应的组织和制度框架，二者就如同非洲大陆自贸区的硬件和软件。只有二者相互配合、相互促进，才能推动非洲大陆自贸区的良性运转。

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非洲大陆自贸区的组织框架

和非洲的其他地区性经济共同体如东共体、西共体、南共体等不同，非洲大陆自贸区不是一个独立的法人机构。非洲大陆自贸区协定只是规定了非洲大陆自贸区的组织框架。根据非洲大陆自贸区协定第三部分和第六部分的规定，非洲大陆自贸区的组织框架包括非盟元首和政府首脑大会（以下简称“大会”）、部长理事会、高级贸易官员委员会、秘书处和争端解决机构组成。

大会是非洲大陆自贸区的最高决策机构，对非洲大陆自贸区协定包括《促进非洲内部贸易行动计划》提供监督和战略指导。大会还有权根据部长理事会的建议以协商一致的方式通过有关非洲大陆自贸区协定的解释。大会由所有非盟成员国的国家元首和政府首脑组成，而不仅仅是非洲大陆自贸区成员国的国家元首和政府首脑。目前，在非盟55个成员国中，只有厄立特里亚还未签署非洲大陆自贸区协定。

部长理事会是非洲大陆自贸区的执行机构。由已批准非洲大陆自贸区的成员国的贸易部长或成员国提名的其他官员组成。它有权根据非洲大陆自贸区协定作出决定，负责非洲大陆自贸区协定的实施和执行，监督其他委员会的工作，审议秘书处的报告，并与非盟的相关机构和部门协同工作。它通过非盟执行理事会向大会报告，并向大会提出决议以通过有关非洲大陆自贸区协定的权威解释。部长理事会独立于非盟下设的非盟贸易部长委员会。

为更好实施和执行非洲大陆自贸区协定，部长理事会可设立不同的专门委员会，并授予它们相应的职责。迄今，部长理事会设立的专门委员会包括货物贸易专门委员会、服务贸易专门委员会、投资专门委员会、竞争政策专门委员会、知识产权专门委员会、电子贸易专门委员会以及女性和青年贸易专门委员会。其中货物贸易专门委员会又下设原产地规则、贸易救济、技术贸易壁垒、非关税壁垒、卫生和植物措施检疫、以及贸易便利化、海关合作和过境等六个小组专门委员会。

高级贸易官员委员会负责具体实施部长理事会的各项决定，它由非洲大陆自贸区成员国指定的官员组成。高级贸易官员的职能还包括负责制定执行非洲大陆自贸区协定的方案和行动计划，对非洲大陆自贸区进行监督并定期审查，指示秘书处承担具体任务，以及部长理事会可能要求的其他职能。考虑到非盟承认的其他八个区域经济共同体也在各自区域内进行经济一体化的工作，为了协调非洲大陆自贸区与这八个区域经济共同体之间的关系，非洲大陆自贸区协定第12条规定，区域经济共同体应以顾问身份参加高级贸易官员委员会的工作。

秘书处是非洲大陆自贸区的日常行政管理机构，也是非洲大陆自贸区唯一的常设机构。特别是，非洲大陆自贸区协定第13条明确规定，秘书处是非盟系统内具有独立法人资格的职能自治机构，也是非盟委员会的自治机构。这就意味着，非洲大陆自贸区秘书处可以自己的名义建立对外联系。秘书处的职责主要是召集会议、监督和评估非洲大陆自贸区协定的实施程序以及履行大会、部长理事会和高级贸易官员委员会分配的其他任务。在非洲大陆自贸区酝酿成立阶段，临时秘书处设在非盟委员会内。2019年7月7日，非盟大会第12届特别会议决定将秘书处设在加纳首都阿克拉。2020年2月，非盟大会第33届常会选举南非人韦凯尔·梅内任秘书处首任秘书长。梅内就任秘书长后积极推动与其他机构或国家建立伙伴关系。例如，非洲大陆自贸区秘书处已与联合国发展计划署、非洲世界贸易网络（AWTN）、英国等建立了伙伴关系。

争端解决机构在推动区域经济一体化措施实施方面发挥着重要作用，被认为是“老虎的牙齿”。如果没有高效的争端解决机构，就会阻碍各类自由贸易措施的实现。非洲大陆自贸区基本复制了WTO的争端解决体制，只做了必要的修订。根据非洲大陆自贸区有关贸易救济的议定书和附件，非洲大陆自贸区的争端解决机构下设专家组和上诉机构两个部门，并被授权受理不同的贸易争议。根据非洲大陆自贸区《关于争端解决的规则和程序的议定书》的规定，只有非洲大陆自贸区成员国可以提出争议解决申请，私人当事方不得利用非洲大陆自贸区的争端解决程序。非洲大陆自贸区秘书长梅内在2021年5月宣布，非洲大陆自贸区已经设立争端解决机构，可以受理因非洲大陆自贸区协定实施而产生的争议。

非洲大陆自贸区的制度框架

非洲大陆自贸区秘书处梅内曾多次在不同场合强调，非洲大陆自贸区的自由贸易是以规则为基础的。由于区域内自由贸易涉及原产地规则、海关合作、关税减让、服务贸易承诺、非关税壁垒、卫生检疫措施、贸易救济等系列事项，往往需要相应的复杂规则予以调整。非洲大陆自贸区自成立谈判启动至今，已制定了相应的规则，并就未来规则的制定设计了路线图。

整体来看，非洲大陆自贸区的制度框架是以非洲大陆自贸区协定为基础、以不同议定书和附件作为支撑体系的金字塔机构。非洲大陆自贸区协定作为创立条约，具有宪章性效力。它概括性地规定了非洲大陆自贸区的设立、原则及其目标，非洲大陆自贸区的机构及职能，非洲大陆自贸区协定的构成以及其他杂项规定。从非洲大陆自贸区协定的构成来看，它包含货物贸易议定书、服务贸易议定书、争端解决议定书、竞争政策议定书、知识产权议定书、投资议定书、电子贸易议定书以及女性和青年贸易议定书等八个议定书。其中，货物贸易议定书、服务贸易议定书和争端解决议定书作为非洲大陆自贸区第一阶段的谈判任务已经在2018年3月完成，并自2019年5月30日生效。目前，正在进行第二阶段竞争政策议定书、知识产权议定书和投资议定书以及第三阶段电子贸易议定书以及女性和青年贸易议定书的谈判起草工作。

这八个议定书有的又包含不同的附件。例如，货物贸易议定书有九个附件，分别涉及关税减让表、原产地规则、海关合作、贸易便利化、非关税壁垒、贸易技术壁垒、卫生和植物检疫措施、过境、以及贸易救济等事项；服务贸易议定书有五个附件，分别涉及特定承诺表、最惠国待遇免除、航空运输服务、优先行业清单、以及监管合作框架文件等事项；争端解决议定书有三个附件，分别涉及专家组工作程序、专家评审程序以及仲裁员和专家组成员行为规则等事项。在上述附件中，有关原产地规则、关税减让和服务贸易承诺表的附件尚未最终完成，这也造成非洲大陆自贸区成员国无法按照计划在2021年1月1日启动自由贸易。

非洲大陆自贸区的辅助体系

为了实现区域内贸易的自由发展，除了上述正式的机构和制度外，非盟还设立了其他的非正式的、辅助的体系。这些非正式的、辅助的体系包括非洲贸易监测系统（ATO），非洲大陆自贸区非关税壁垒网上报告、监督和消除机制以及泛非结算系统（PASS）。

非洲贸易监测系统是根据非盟第12届特别大会通过的《关于启动非洲大陆自贸区运营阶段的尼亚美宣言》而设立的。根据该宣言，设立非洲贸易监测系统的目的是提高非洲大陆自贸区市场在商品和服务贸易方面的透明度、效率和完整性，提供可靠和及时的有关区域价值链、市场条件、适用法规、进出口商等方面的信息，协助政策制定者制定基于事实数据的贸易政策，并通过内置积分卡监测非洲大陆自贸区协定和《促进非洲内部贸易行动计划》的实施情况等。该系统得到欧盟400万英镑的支持，由非盟委员会、国际贸易中心和欧盟委员会联合设立。

在非洲，由于一些现实条件的限制，非关税壁垒如进出口限额制、进出口许可证制、海关程序、额外收费、检疫措施等严重影响自由贸易的开展。为了实现非洲大陆自贸区推动非洲内部贸易的目标，非洲大陆自贸区有关非关税壁垒的附件专门规定了识别、报告、解决、监督和消除非关税壁垒的机制和程序。根据这一机制，当贸易商或服务商在进行跨境贸易和服务时如遇到相关的非关税壁垒限制，就可通过网络、手机短信等将这一情况报告给相关国家和非洲大陆自贸区秘书处，在进行沟通协商后予以解决。从实际运行情况来看，这一机制已受理了许多有关非关税壁垒的投诉，有的已经得到妥善解决。

2022年1月正式启动的泛非结算系统，是推动非洲大陆自贸区自由贸易又一重要举措。非洲大陆现有40多种流通的本地货币，当进行跨境交易时，就会面临不同货币的汇兑风险，这是影响非洲大陆自贸区自由贸易的主要非关税壁垒之一。这一系统能够有效降解汇兑风险。该系统由非洲进出口银行和非洲大陆自贸区秘书处联合开发，它能够让一个非洲国家的进口商以本国货币付款，而另一个非洲国家的出口商能以本国货币收款，这可以大大简化非洲大陆自贸区的贸易流程。同时，这一系统能够使非洲大陆自贸区成员国间的贸易减少对美元、欧元、英镑等第三方货币的依赖，降低交易成本，每年可望为非洲大陆节约约50亿没有的货币兑换成本。

结论

以上只是从实然角度阐明了非洲大陆自贸区现有的组织和制度框架，并没有从应然角度分析这些组织和制度框架存在的问题。从现有的组织和制度框架可以看出，非洲大陆自贸区已初具雏形，正待蹒跚起步。作为一个新的泛非贸易体系，非洲大陆自贸区的组织和制度框架还处于不断发展和演化中。非洲经济一体化法律问题专家奥蓬（Richard F. Oppong）曾在《非洲经一体化的法律问题》一书中指出，非洲区域经济共同体的法律制度只有妥善处理好内部和外部关系，才能推动区域经济共同体的良性发展。外部关系涉及区域经济共同体与其他经济共同体或国家的关系，而内部关系涉及区域经济共同体与其成员国和成员国国民的关系以及成员国或其国民之间的关系。从这一角度来看，非洲大陆自贸区的组织和制度框架还不能很好处理非洲大陆自贸区与其他经济共同体如东共体、南共体、WTO之间的关系，特别是在涉及成员身份重叠时产生的法律适用和管辖权的冲突。另一方面，这一组织和制度框架也未能就成员国国民和非洲大陆自贸区之间或成员国国民之间的关系作出相应的制度安排，例如，成员国国民在现有制度框架下还不能利用非洲大陆自贸区的争端解决机制针对另一成员国提出要求，成员国国民之间民商事争议的解决还没有相应的、统一的国际私法规则的存在——在非洲大陆自贸区这一背景下，必然会产生频繁的跨境人员流动以及与之相伴的大量跨境民商事纠纷，这需要引起非洲大陆自贸区规则制定者的注意。

（本文是国家社科基金研究专项项目《非洲本土化立法研究》（项目编号：19VJX062）的阶段成果）