非盟与非洲大陆自贸区的发展

非洲大陆自由贸易区的全称是“非洲联盟非洲大陆自由贸易区”（African Union Continental Free Trade Area，以下简称“非洲大陆自贸区”），因为非洲大陆自贸区从发起倡议到筹备建立，乃至最终诞生和启动，其背后都与非洲联盟（以下简称“非盟”，其前身是“非洲统一组织”，以下简称“非统”）的大力推动密切相关。

⬆ 非盟特别峰会正式宣布非洲大陆自贸区成立，这是2019年7月7日在尼日尔首都尼亚美拍摄的非盟特别峰会现场(新华社/路透 )

非盟推动非洲大陆自贸区诞生的历程

毫无疑问，非盟的成立不仅是近代以来泛非主义运动（Pan-Africanism Movement）不断发展的结果，同时也是战后联合国非殖民化运动和区域经济一体化实践下的必然产物。因此，鉴于非洲大陆自贸区诞生的背后有其复杂而深刻的政治、经济、历史和文化背景，我们实际可以将非盟推动非洲大陆自贸区诞生的历程分为以下两个大的阶段：

（一）非统成立后对非洲经济一体化的积极推动
二战结束后，成立于1963年的非统实际是泛非主义运动从早期的“黑人民族主义”向“非洲民族主义”演变和发展的产物。从非统成立后到20世纪70年代末期，由于受非洲大陆非殖民化运动的影响，非统将其主要精力放在了谋求实现非洲国家政治独立上，进而在推动非洲区域经济一体化发展方面进展缓慢。不过，自20世纪80年代到非盟成立前的21世纪初期，由于非洲国家基本都已获得政治独立，且同时又遭遇经济全球化和经济危机的双重冲击，非统工作的重心开始由政治领域转向经济领域。在此背景下，为了加快非洲区域经济合作和一体化的步伐，非统于1980年专门召开了有关发展非洲经济问题的首脑会议，并通过了《基于非洲经济发展的拉各斯行动计划》（简称《拉各斯行动计划》）(Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa，1980-2000) 及其附件《拉各斯最后行动方案》(Final Act of Lagos)和两个“决议”(Resolution)。然而，遗憾的是，受西方有关经济自由化和国有经济私有化之结构调整方案的影响，非统暂时搁置了原有《拉各斯行动计划》的经济自主发展战略，且不幸导致整个80年代成为“非洲经济失去的十年”。到了20世纪90年代，为了重启《拉各斯行动计划》，非统于1991年召开的第27届首脑会议上正式签署了《建立非洲经济共同体条约》（又称《阿布贾条约》），为非洲经济一体化设定了具体的路线图，规定成员国将在该条约生效后的34年内分六个阶段逐步设立非洲单一市场。不过，遗憾的是，由于各种原因，在整个90年代，非洲经济一体化进程依然缓慢。

（二）非盟成立后正式启动筹建非洲大陆自贸区
进入21世纪以来，特别是随着2002年非盟正式成立并取代之前的非统以后，为了加快推进《阿布贾条约》所设定的阶段性目标，非盟于2015年第24届非盟首脑会议上通过了《2063年议程》，作为非洲未来50年发展的远景规划，并将建立非洲大陆自贸区作为《2063年议程》的旗舰项目。2015年6月15日，第25届非盟首脑峰会正式启动了《非洲大陆自贸区协定》（African Continental Free Trade Area Agreement）的谈判。经过短短三年时间的快速推进和谈判，2018年3月21日，在卢旺达首都基加利举行的非盟非洲大陆自贸区特别峰会就通过了《非洲大陆自贸区协定》（以下简称“《自贸区协定》”），44个非洲国家签署了该协定。该协定依据其第23条的规定将于第22份批准书交存后30天生效。据此，2019年4月29日，非盟第22份批准文书交存非盟委员会，在此30天后的5月30日，非盟宣布《自贸区协定》正式生效。2019年7月7日，在尼日尔首都尼亚美召开的第12届非盟特别峰会正式宣布“非洲大陆自贸区”（The African Continental Free Trade Area, AfCFTA）成立，除厄立特里亚外的所有其它54个非盟成员都签署了自贸区协定，目前已有30个国家批准了该协定。非盟原计划于2020年7月1日实施该协定，但因新冠疫情而最终推迟到2021年1月1日而得以正式启动，这将意味着一个覆盖54个国家、12亿人口、拥有3万亿美元GDP的非洲大陆单一市场将呈现在世人面前。

非盟与非洲大陆自贸区组织架构关系

非洲大陆自贸区正式启动后，《自贸区协定》项下的各项具体目标的落实需要依赖实施该协定的有关组织框架及体制来推进。从机构的设置、职能及决策来看，非洲大陆自贸区的组织架构实际处于非盟的领导、监管和指导之下。

（一）从组织机构的设置来看，一方面，非洲大陆自贸区的最高议事与决策机构即是“非盟大会”，它为非洲大陆自贸区提供监督和战略指导。另外，非盟大会根据部长理事会的建议，对非洲大陆自由贸易区协定的实施有专属解释权，对协定解释的采纳应以协商一致的方式决定。另一方面，非洲大陆自贸区的秘书处由非盟大会直接负责设立，并决定其工作性质、地点并批准其机构设置和预算。在非洲大陆自贸区秘书处未全面运作期间，非盟委员会为其临时秘书处，直至其全面运作。虽然从性质上讲，秘书处应是非洲大陆自贸区具有独立法人资格和自主运作的自治机构，但其资金来自非盟的年度总预算，且非洲大陆自贸区秘书处的总部所在地也由非盟大会决定。因此，非洲大陆自贸区秘书处依然被纳入在了非盟系统框架之内。

（二）从组织机构的职能来看，非盟在一定程度上起到了对非洲自贸区具体运转进行的监管作用。例如，虽然部长理事会是依据自贸区协定新成立的执行机构，它由各个缔约国负责贸易的部长或缔约国正式指定的其他部长或官员组成，但是，它在工作期间应与非盟的相关机关和机构合作，并通过非盟执行理事会向非盟大会提出报告。再如，部长理事会还有议定其议事规则和为执行非洲大陆自贸区协定而设立的附属机构的议事规则，但须提交非盟执行理事会核准。还有，部长理事会在审议秘书处的组织机构以及审议非洲大陆自贸区及其机构的预算后，还需通过非盟执行理事会提交非盟大会通过。最后，部长理事会在其职权范围内作出的关涉法律、组织或经费问题的所有决定都需要经过非盟大会通过后才对缔约国产生约束力。

（三）从组织机构的决策来看，依据《自贸区协定》第14条的规定，非洲大陆自贸区有关机构（包括大会、部长理事以及高级贸易官员委员会）关于实质性问题的决定应以协商一致的方式做出。即便如此，高级贸易官员委员会应将其未能达成共识的事项提交部长理事审议。在这种情况下，如果部长理事会通过审议后依然无法就高级贸易官员委员会未能达成共识的事项达成协商一致的意见的话，那么，部长理事会应将此事项最终提交非盟大会讨论决定。

非盟推动非洲大陆自贸区发展的现状

非洲大陆自贸区自2021年1月1日正式启动以来的一年多时间里，在非盟的大力推动下已经获得了一定的成效：

（一）加入及批准《自贸区协定》的非盟国家数量有所增加。目前，加入该协定的非盟国家已经达到54个，只有厄立特里亚仍然没有加入协议。另外，作为一项国际多边自由贸易协定，2019年4月29日，随着非盟成员国第22份批准《自贸区协定》的批准书交存非盟委员会，符合该协定第23条所规定的最低批准国数目生效条件，并于2019年5月30日生效。自该协定正式启动一年多来，批准该协定的国家数量明显增加，已经达到了40个，反映了非盟各成员国对实施《自贸区协定》的强烈政治意愿。

（二）《自贸区协定》的实施和推进获得一定的进展。按照计划，非洲大陆自贸区分三个阶段进行：第一阶段涉及货物贸易、服务贸易、争端解决和人员自由流动，这一阶段的谈判目前已经取得重大进展。例如，关于确定产品身份的原产地规则之谈判，自贸区秘书处金斯利·伊格博尔在接受“复苏非洲”网站采访时表示，自贸区目前已就其中80%以上的产品达成了协议。还有，争端解决机制已得以启动，现正在就上诉成员的任命规则进行谈判。第二阶段谈判涉及知识产权、投资和竞争政策。第三阶段主要是关于电子商务包括跨境电商。考虑到目前电子商务在非洲地区的蓬勃发展，非盟大会于2020年年底做出决定，将第二阶段谈判中的数字贸易谈判与第三阶段的电子商务谈判合并同时进行。目前，谈判各方取得的成果是已设立数字贸易委员会，且正在议定有关数字贸易议定书的条款和内容。

（三）非洲大陆自贸区在部分运行细节上也取得了一些重要突破。2020年1月13日，自贸区运行所需的关键辅助工具、用于监测和消除非关税壁垒的在线报告平台正式上线；7月7日，非盟联合非洲电子贸易集团启动电子商务平台Sokokuu，推动非洲电子商务的发展。另外，关于泛非支付和结算平台（PAPSS），伊格博尔曾表示于2022年1月13日在加纳启动PAPSS，与非洲进出口银行合作，开始在西非六个国家进行试点。借助这一支付系统将降低非洲每年40多种不同货币的兑换成本，从而增强中小企业的竞争力。

非盟推动非洲大陆自贸区发展的前景

据世界银行和联合国贸发会议等机构的预测，随着《自贸区协定》的全面履行，到2035年，非洲将增加近4500亿美元的实际收益，总出口量将增加近29%，其中区域内出口增长逾81%，3000万人有望摆脱极端贫困。另外，非盟推动非洲大陆自贸区一体化进程将增强整个非洲在国际经济格局中的地位和议价能力。然而，非盟推动非洲大陆自贸区发展也将面临以下几个方面的挑战：

（一）《自贸区协定》作为一个框架协议，其具体内容涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、竞争政策和争端解决。从该协定的具体构成来看，主要包括一般规定、《货物贸易议定书》及其附件、《服务贸易议定书》及其附件以及《关于争端解决的规制和程序议定书》及其附件等一系列国际协议文书。如此繁多的国际协议文书都需要落实和推进，无论是对于自贸区各个成员，还是对于非盟而言，这都将是一个不小的挑战。

（二）非盟54个成员国经济发展水平参差不齐，且普遍都偏低，各自执行自贸区协定减免关税政策的意愿和能力不同，非盟框架下的众多次区域经济组织内部成员身份相互重叠，相互之间的交通基础设施很落后，因而自贸区的各个成员对协定的履约能力不一，进而可能阻碍非盟推动自贸区一体化进程目标的实现。加之，非洲大多数国家的出口都严重依赖初级和未加工产品，且国与国之间的关税壁垒高筑，各国基础设施非常薄弱，这些不利因素使得自贸区内部的贸易发生量很低，且分布不均衡。据有关数据统计，2019年非洲内部贸易总额为1.376亿美元，仅占大陆贸易总额的 4.4%，占非洲大陆总出口额的16%左右，主要集中分布在南非、尼日利亚、埃及、阿尔及利亚等少数发达经济体。

因此，对于非盟而言，要想应对上述挑战及推动非洲大陆自贸区继续向前发展，这不但需要继续充分发挥其组织领导、指导和协调能力，还需为自贸区一体化的后续发展创造一个持续稳定、安全的区域环境。当然，非盟也需要积极开展与自贸区外部世界特别是中国的经济交流和合作，如加快推进其《2063年议程》与中方“一带一路”倡议的对接进程。

  （本文为国家社科基金重大课题《非洲国家与地区法律文本的翻译、研究和数据库建设》[项目编号：20&ZD181]的阶段性成果）