非洲大陆自贸区服务贸易协定解读

长期以来在非洲不受重视的服务贸易，被列入了《非洲大陆自贸区协定》第一阶段的谈判内容，同《货物贸易协定》和《争端解决协定》一并在2018年非盟贸易部长第五次会议上通过，于第十次特别峰会上正式签署。《服务贸易协定》（Protocol on Trade in Services）除基本框架内容外，还包括具体承诺表、最惠国待遇例外、航空运输服务、优先部门清单与监管合作框架文件五个附件。虽然非洲各国作出具体承诺还尚需时间，但非盟首先要求就商业服务、通信服务、金融服务、旅游、交通五个部门作出优先承诺。2019年非盟大会又通过了《服务贸易具体承诺和监管合作框架制定指南》和新《非洲大陆自贸区谈判最终路线图》，以进一步指导非洲内部的服务贸易。目前，有 46 个缔约国提交了具体承诺表，理事会谈判于2022 年 6 月 30 日前完成，这意味着《服务贸易协定》即将进入实施阶段。

截至2022年，我国已经连续13年保持非洲最大贸易伙伴国地位。近年来，中非服务贸易稳步前进，呈现集中化趋势。从服务领域分布看，主要集中在建筑、运输、旅行、政府服务、电信、计算机和信息服务、保险和金融等领域，建筑与运输领域贸易额分别占比37%与22%，占整个服务领域的六成；从国别分布来看，中国与非洲前十大服务贸易伙伴依次为埃塞俄比亚、南非、埃及、尼日利亚、毛里求斯、加纳、安哥拉、坦桑尼亚、肯尼亚、塞舌尔。统计数据表明，非洲十大服务贸易国家与中国的贸易进出口总额达51.5亿美元，占比近服务贸易总额的六成，其中，埃塞俄比亚、南非和埃及进出口总额共计26.6亿美元，同样超过前十大贸易额的五成以上。可见，我国与非洲国家在服务贸易的行业领域和国家分布较为集中，这与我国致力于开拓更广泛服务领域与加深非洲各国间服务贸易的愿景存在差距。我国与非洲的服务贸易存在较大发展空间，也面临着严峻的服务贸易壁垒，而《非洲大陆自由贸易区协定》生效后非洲内部各国的服务贸易自由化程度预期较高，因此，我国应重视其中的《服务贸易协定》，深入理解和分析协定相关条款，以期推动和优化中非服务贸易。

目标理念与适用范围

《服务贸易协定》是《非洲大陆自贸区协定》的组成部分，其主要目标是在非洲大陆建立起一个单一的自由化服务贸易市场，通过规模经济、降低商业成本、加强大陆市场准入、改善资源分配、发展与贸易有关的基础设施，以提高服务业的竞争力；根据可持续发展目标促进可持续发展；进一步改善国内外投资环境；加快工业发展进程，发挥区域价值链的作用；在公平、平等和互利的基础上，通过消除服务贸易的障碍，逐步实现整个非洲大陆的服务贸易自由化，确保服务贸易自由化与涉及具体服务部门的五个附件间的一致性和互补性。此外，不断扩大自由化的深度和范围，增加、改善和发展服务出口，在追求服务贸易自由化的同时，充分保留监管和引入新法规的权利。不断加强各缔约国之间的服务贸易合作，共同促进服务领域的研究与技术进步，使服务贸易在非洲大陆焕发新机。

同时，《服务贸易协定》明确提出了服务贸易的四种提供方式：一是跨境交付，从某缔约国境内向任何其他缔约国境内提供服务；二是境外消费，在某缔约国境内向任何其他缔约国的服务消费者提供服务；三是商业存在，某缔约国的服务提供者在任何其他缔约国境内以商业存在提供服务；四是自然人流动，某缔约国的服务提供者在任何其他缔约国境内以自然人的存在提供服务。服务贸易的适用范围则是缔约国内影响上述服务贸易提供者的措施，包括缔约国的中央、地方或地区政府所采取的，同样也包括非政府机构在缔约国中央、地方或地区政府授权下采取的措施。虽然“服务”囊括了任何部门的任何服务，但明确将为政府权利行使的服务排除在外，因为这种服务并不具有商业基础，也不存在任何其他竞争者。政府采购和涉及空中交通权的服务措施亦不在本协定的范围之内。

最惠国待遇与差别待遇

《服务贸易协定》可分为两个层级，一是适用于影响服务贸易的各项措施的一般原则，包括最惠国待遇、差别待遇、透明度及信息披露；另一部分则是涉及具体部门的相互承认与具体承诺。

《服务贸易协定》采纳了最惠国待遇原则，协定生效后所涉及的措施，各缔约国有义务立即无条件地给予其他缔约国服务和服务提供者，以不低于其给予任何第三方的类似服务和服务提供者的待遇。据此，所有缔约国可享受其他缔约国开放服务贸易的成果，避免了就相同服务贸易问题多次交涉的困扰，部分实力较弱的非洲国家分也可能受益于其他实力较强国家对外服务贸易争取的好处。因此，应当看到协定下最惠国待遇对于打破服务贸易壁垒的重要作用，积极同非洲自贸区协商，努力打造中国-非洲自贸区，享受普惠待遇。同时，协定允许缔约国授予或给予相邻国家优势，以促进限于毗连边境地区的本土生产与消费服务，前提是不得妨碍或破坏本协定目标的实现。

不可否认，非洲大陆服务贸易自由化的推进阻力较大，一些贫困国家更为显著，仓促的统一化可能适得其反，因此，非盟允许不发达国在行动框架内，进行个别灵活处理，逐步放开服务部门和供应模式，例如，建立过渡期，以适应特殊的经济情况，还可通过非洲大陆支持方案提供技术和能力建设的援助。

透明度与信息披露

由于缔约国本身的独立属性，且出于自身发展的考虑，在对外贸易过程中与他国签订有服务贸易协定，但由于涉及特定国家，很难由外界所知悉。而《服务贸易协定》签署有助于改善这一情况，除紧急情况外，各缔约国均有义务以可获得的媒介方式迅速公布与本协定有关或影响其实施的普适措施，公布已签署的与服务贸易有关或影响服务贸易的国际和区域协定，还要求将相关协定告知秘书处，秘书处应当将通知迅速传递给其他缔约国。各缔约国对于提供普适措施或国际与区域协定具体资料的要求，应迅速作出答复，还应当答复其他缔约国关于已经或将要实施的措施可能影响本协定实现的质疑。为具体处理答复，各缔约国还需指定具体查询点专门负责提供服务贸易相关信息。同时，缔约国的国内法律法规对协定规定的服务贸易做出重大修改或新增时，各缔约国应及时并至少每年度向秘书处告知一次。

这种透明化要求也受到明显限制，协定规定若披露内容可能影响执法，或以其他方式违反公共利益，或可能损害特定公共与私人企业的合法商业利益时，协定无权要求缔约国披露相关信息。

相互承认与具体承诺

协定规定非洲大陆实现服务贸易自由化的主要措施包括相互承认与具体承诺。

相互承认意味着一国在某种程度上对其他国家管制方式的认可，视同达到本国内部一样的标准，而无需再经历其他程序。在达到某一缔约国对服务提供者的授权、许可或认证所设定的标准时，另一缔约国可对在原缔约国获得的相关授权、许可或认证予以承认。即如果一项服务可以在一个缔约国内属于合法提供，在其他承认国也应当合法流通，不应遭受重复审查。这种承认的方式既可通过协商确定，也可由缔约国自主决定。但是缔约国的承认方式不得构成缔约国之间在适用其对服务提供者的授权、许可或认证标准方面的歧视手段，或对服务贸易的变相限制。为充分了解承认措施的现状，各缔约国有义务在协定生效之日起十二个月内向秘书处通报其现有的承认措施，并说明措施是基于协商还是自主决定。承认的具体标准应根据非洲大陆自由贸易区商定的标准进行。

具体承诺是非洲国家对于服务贸易自由化发展做出的自我约束，但由于服务行业的广泛，非洲大陆自贸区考虑在服务领域相对重要的五个领域作出优先承诺，分别是商业服务、通信服务、金融服务、旅游和交通 。需要特别注意，非洲各国在《服务贸易协定》中认识到航空运输服务的重要性，并致力于通过发展非洲单一航空运输市场促进非洲内部贸易。同时，附件中的具体承诺表一经通过既成为协定内容的组成部分，对各缔约国具有效力。每份具体承诺表采取肯定列举方式作出，都应进行具体说明，包括市场准入的条款、限制和条件、国民待遇的条件和资格、额外承诺和包括生效日期等承诺执行时间。除附件另有约定外，缔约国不得在区域划分的基础上或在其整个领土上维持或采取限制服务提供者数量，以数字配额的形式限制服务贸易或资产的总价值、雇佣自然人数量、外国资本参与。对已作出承诺的修改或撤销，有严格的时间和程序限制，必须在承诺生效之日起3年后，并在拟修改或撤销前3个月通知秘书处。受到撤销不利影响的缔约国有权与其协商补偿，未达成补偿协议；受不利影响的缔约国可将该事项提交争端解决，实际上的争端解决程序，适用《非洲大陆自贸区协定》中的争端解决协定的内容。

中国的应对

在《服务贸易协定》下，我国可抓住契机，依托非洲大陆自贸区发展实践，加大对非服务贸易，消除相关壁垒，以拓宽服务贸易领域和服务贸易国家。一是认识非洲国家对于内部经济发展的决心，非洲国家对于服务贸易的自由化目标与我国扩宽对非服务贸易领域的愿景达成了一致，加速中非间的服务贸易形成共识；二是对非洲国家发展服务贸易，以建设中国-非洲自贸区为目标，利用非洲大陆自贸区最惠国待遇机制非洲各国间已然取得的贸易放开优惠，在同非洲国家协商过程中利用对其他非洲国家给予的优惠进行优势谈判，以最大程度化解服务贸易谈判的压力，取得对中国服务贸易发展的有利局面；三是搭建中国-非洲自贸区服务贸易信息交流平台，时刻关注服务贸易透明化制度带来的重要信息，了解非洲各国已有的服务贸易措施和签署的服务贸易协定，抓住制度优势，发挥中非服务贸易特色；四是努力在中非互认中达成共识，确定互认标准，减少中国服务贸易进入非洲国家的重复监管。在已有服务贸易的基础上，争对非洲大陆自贸区已提出的五个优先部门进行优先协商，以最大力度开发服务贸易潜能，并联合非洲大陆积极开发非洲单一航空运输市场，在支持非洲内部航空市场壮大的同时加大中非航空合作力度。