构建西北经济区的思路与对策

西北经济区是国家“九五”计划提出的七大经济区之一，范围包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区和内蒙古自治区西部的阿拉善、乌海等盟市，面积超过全国的三分之一，人口约占全国的7.5%，是我国通往中亚、西亚乃至欧洲的重要门户。

具有一定发展基础和巨大发展潜力   

在区位条件、交通和资源禀赋状况方面，西北经济区地处东亚和中亚的结合部，是“一带一路”的关键性节点地带，具有东西双向开放的有利条件。有兰新、陇海、宝成、包兰、西格、宝中、南疆和正在建设的西成等铁路线，青藏、新藏、西兰、甘新、甘宁、甘川和正在建设的乌海至玛沁等公路线，以及包括西安、兰州、银川、西宁、乌鲁木齐等国际机场在内的50个机场，基本建立起了与区外连接的交通运输网骨架。区内矿产资源丰富，煤炭、石油和天然气储量分别达到3009亿吨、5.1亿吨和4354亿立方米，分别占全国陆上总储量的30%、23%和58%；甘肃省镍储量和青海省钾盐储量分别占全国总储量的62%和97%。

在经济发展、科教和产业基础状况方面，西北经济区2022年地区生产总值达到72767亿元，是1996年的22倍多，年均增长12.6%。科研院所和高等院校数量多、门类齐全，有被称为“西部硅谷”的关中高新技术产业开发带。能源化工、机械制造、电子信息、航空航天、新材料、医药、旅游等支柱产业实力不断增强，有青海、新疆、内蒙古等全国重要畜牧业基地，陕西关中平原、宁夏引黄灌区、甘肃河西走廊等商品粮基地，以及关中平原、河西走廊、北疆和南疆等棉花生产基地。

在城市化进程、城市及城市群发展方面，新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西五省区2022年城市化率分别比1996年增长了16.86、27.24、31、39.02、7.93个百分点，其中宁夏回族自治区的城镇化率超过了全国平均水平。西安、兰州、乌鲁木齐、银川、西宁等中心城市在区域经济发展中的地位不断强化，在各自省区中按城区常驻人口计算的城市首位度分别高达6.19、3.53、6.47、2.93和5.43，银川、西宁两市的地区生产总值占各自省区的比重达到50%左右。西安成为九大国家中心城市之一，乌鲁木齐市是国务院批复确定的面向中亚西亚的国际商贸中心。有关中平原、兰西、天山北坡等城市群和银川都市圈，其中关中平原城市群处于发展壮大阶段，其余城市群和银川都市圈处于发展培育阶段。

以城市群、都市圈建设引领经济区高质量发展     

（一）以都市圈支撑带动城市群和区域发展
关中平原城市群规划范围涉及陕西、甘肃、山西三省的11个地级市，总面积为10.71万平方公里，人口达到3900万人。城市群中西安一城独大，其他城市经济实力弱且与西安产业关联度不高，相互之间也没有形成产业集群效应。2022年4月获批的西安都市圈面积约占关中平原城市群的18.7%，但人口和经济总量分别占46.2%和62.4%。因此，关中平原城市群的建设和发展，需要进一步强化西安都市圈对城市群的支撑带动作用。

1.优化西安都市圈空间布局。构建“一核、两轴、多组团”空间结构，强化都市圈核心区引领，推动形成东西、南北两条发展轴，推动重点功能组团建设，以及促进中小城市和小城镇发展。“一核”指打造由西安中心城区、咸阳主城区以及西咸新区的沣东新城、沣西新城构成的都市圈核心区，全面提升西安作为国家中心城市的辐射带动能力，加快西安咸阳一体化，推进都市圈核心区率先实现同城化，带动全域一体化发展。“两轴”指依托陇海、包茂两条交通大动脉分别构建东西方向和南北方向的形成的两条经济发展轴，聚集都市圈主要产业集群，贯穿纵横两条城镇带，形成都市圈人口经济分布的主要形态。“多组团”指打造富平阎良组团、高陵泾河新城组团、空港新城咸阳经开区组团、临渭礼泉组团、杨凌武功周至组团，形成都市圈经济、生活、生态、安全的不同功能单元，多点支撑都市圈发展。

2.加力推进都市圈一体化发展。统筹推进都市圈重大基础设施建设，共建综合性现代交通网络，协同打造数字智慧都市圈。以秦创原创新驱动总平台建设为抓手，协同推进都市圈科技成果转移转化，营造鼓励创新的良好环境。统筹产业布局，共建多层次产业创新平台，加快形成以先进制造业为基础、高端服务业为重点、现代都市农业为特色的都市圈现代产业体系。积极融入共建“一带一路”战略，一体化营造更具吸引力的国际化营商环境。重点推进秦岭北麓生态环境保护和黄河流域综合治理，健全污染联防联控机制，推进绿色低碳循环发展。强化都市圈内各地政策协同，推进公共服务标准化便利化。统筹都市圈文化资源保护利用，打造传承中华文明的世界级核心文化发展示范区。

3.强化都市圈辐射带动效应。进一步强化西安国际性综合交通枢纽功能，建设宝鸡全国性综合交通枢纽和渭南、运城、临汾、天水等一批区域性交通枢纽，积极推动物流枢纽合作共建，推进物流设施共建共享。以高水平建设秦创原创新驱动平台为牵引，打造带动城市群发展的科技创新引擎，推动省际互动合作，共建企业技术中心和科技创新基地，搭建大型科研仪器设备共享服务平台，加强区域技术转移和知识产权保护等合作，引导西安高新技术产业开发区、经济技术开发区在天水、平凉、临汾、运城等地建设“创新飞地”和“人才飞地”。推动城市群制造业分工明晰、链条衔接互补。以西安、宝鸡等为重点，着力发展数控机床、工业机器人和油气钻采装备，打造高端装备制造集群；推动运城、临汾、彬（州）长（武）旬（邑）等能源化工产业转型升级，有序发展煤基特种燃料、煤基生物可降解材料，促进能源化工高端化、多元化、低碳化发展；提高汾渭平原粮食主产区生产能力，构建特色化农产品加工产业集群。因地制宜开展“一区多园”、“飞地园区”等合作，推动形成跨区域成本共担、利益共享的管理机制，强化产业平台协作支撑。

银川都市圈地域范围包括银川市、石嘴山市全域，吴忠市利通区、青铜峡市和宁东能源化工基地，是宁夏回族自治区产业、人口集聚程度最高的区域。目前，该都市圈存在核心城市辐射带动作用不强、都市圈城市整体产业发展水平不高、人口规模较小等现实问题，需要加力提升都市圈产业发展综合实力和一体化发展水平。第一，优化都市圈空间布局。构建以银川为核心、吴忠和石嘴山为南北翼、宁东化工基地和各小城镇为节点的“一核、两翼、多点”的城镇格局。第二，强化银川作为核心城市的辐射带动力。抓住新一轮西部大开发、“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展等战略机遇，加快促进化工、纺织、有色金属等传统产业转型升级，重点打造葡萄酒、枸杞、牛奶、肉牛、滩羊、冷凉蔬菜等一批特色产业集群，积极发展新一代信息技术、新材料、高端装备等新兴产业和金融、文创等现代服务业，打造区域性金融商贸中心、科技创新中心、文化交流中心和 “丝绸之路经济带”重要节点城市。第三，构建都市圈一体化发展格局。深化区域互联互通，完善以高铁、城际铁路、高速公路为中心的快捷交通体系，协调水电气管网联网，推进信息网络互联；按照“研发在银川、制造在周边，孵化在银川、转化在周边”的分工思路，推进银川与石嘴山、吴忠等城市的产业分工与互补；强化环境联防联治，实施城镇污水处理设施提标改造及配套管网建设，全面建成工业园区污水集中处理设施，推进涉水重点行业清洁化改造；推进公共服务共建共享，组建创新创业教育联盟和应用型高校建设联盟，建设银川都市圈医联体和城市医共体，推动公共文化服务协同发展，逐步形成都市圈同城效应。第四，强化都市圈对区域经济发展的带动作用。充分利用银川都市圈与周边地区的产业、人员联系及周边地区的资源优势，强化银川都市圈对中卫、固原、乌海、阿拉善等市（盟）的辐射带动作用，促进区域经济社会协调发展。

（二）以点-轴开发模式推动城市群发展
兰西、天山北坡城市群开发程度和发展水平低，中心城市经济实力弱，人口规模小，辐射带动作用有限，城乡二元结构问题更为突出。以点-轴开发模式推动城市群发展，是基于对兰西、天山北坡城市群存在的“先天不足”问题的考量，避免不切实际四处开发或摊大饼而作出的现实选择。

1.重点开发具有比较优势和发展潜力的发展轴。兰西城市群重点开发定西-兰州-西宁发展轴，该轴线集中了该城市群的两大中心城市，分布着榆中、民和、乐都、平安等县城，是兰西城市群人口、产业的主要集中地和重要交通通道。天山北坡城市群重点开发乌鲁木齐-昌吉-石河子-奎屯-乌苏发展轴，该轴线经济总量占该城市群的60%以上，是该城市群发展基础最好、交通条件最优、发展潜力最大的地区。

2.强化节点城市尤其是中心城市的增长极效应。第一，加快推动传统产业转型升级。化工、纺织、钢铁、有色金属是兰州、西宁、乌鲁木齐等中心城市的传统主导产业，均面临加快产业转型升级、提升产业竞争力和推进产业可持续发展的任务。具体说，就是要推动产业智能化，推进传统产业加快向数字化、网络化、智能化方向升级，推进工业互联网与传统产业融合发展；推动产业高端化，以质量、安全、效率等为重点，推进企业设备、技术、工艺改造更新，促进企业技术进步和提质增效；推动产业绿色化，全面推进传统产业循环化改造，大力开发推广具有能源高效利用、污染减量化、废弃物资源化利用和无害化处理等功能环节工艺技术。第二，加快发展特色优势产业。西部地区拥有丰富的特色农牧产品、民族产品和中药材，需要深度挖掘和做优做强。具体说，西宁主要依托高原特色优势动植物资源，加快构建中藏药产业为支柱、生物健康功能产品产业为主导、高原医养健康服务为延伸的产业体系，打造高原生物医药健康产业基地，依托牦牛、藏羊、青稞等优势资源，打造绿色有机农畜产品加工基地；兰州重点做优做强以奶制品、高山蔬菜、高原杂粮、油料、肉类、百合、玫瑰等特色农牧产品加工业；乌鲁木齐重点发展葡萄酒酿造、哈密瓜等特色瓜果加工、新疆地毯编制、玉石雕刻等特色产业。第三，加快发展战略性新兴产业和现代服务业。战略性新兴产业和现代服务业是上述中心城市产业发展的短板，也是强化中心城市增长极效应的关键。要抓住新一轮西部大开发、“一带一路”和兰州新区建设等国家级发展战略的机遇，培育壮大新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料、高端装备制造、新能源汽车、节能环保等战略性新兴产业，加快发展电子商务、金融服务和会展服务等现代服务业。

3.以多层次结构点轴系统带动区域经济协调发展。重点发展轴的开发和中心城市增长极的打造，能够辐射带动低层次发展轴和一般节点城镇的发展，以及由不同等级发展轴和节点城镇组成的多层次结构的点轴系统，进而带动整个区域经济的协同发展。兰西城市群的次级发展轴包括白银-兰州-东乡-临县和西宁-共和-贵德-贵南以及西宁-尖扎-同仁；天山北坡城市群的次级发展轴包括克拉玛依-乌苏-奎屯。构建多层次结构点轴系统，重点是要增强重点发展轴和次级发展轴上一般节点城镇的产业实力，充分发挥其承接中心城市产业转移、拓展中心城市发展空间和吸纳乡村人口就业、带动乡村经济发展的承上启下作用。为此，需要构建城市群中心城市与一般节点城镇之间基础设施互联互通、产业链分工协作、发展平台共建共享、资源要素双向流动的一体化、协同化发展格局。

（三）促进经济区城市群、都市圈之间的协同发展
推进西北经济区高质量发展，需要依托西部大开发、“一带一路”战略、陇海与兰新交通干线和地缘相近、人缘相亲、文缘相承的优势，强化三大城市群、银川都市圈之间的联系和协同发展，尤其要发挥好关中平原城市群的头雁引领作用。

1.促进城市群、都市圈间要素流动。打破地域分割和行业垄断，清除市场壁垒，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境；从人力、技术、金融服务、市场准入等方面制定三大城市群、银川都市圈协同发展政策；依托西安作为“西部硅谷”科技创新优势，加快建设城市群、都市圈内现有高新区、经开区、试验区等重点平台，以企业、科研院所为合作主体，建立多层次交流机制；在城市群、都市圈之间加强技术转移区域中心、科技服务区域中心、产业技术合作联盟等建设，探索区域性创新型人才联合培养模式，解决区域创新合作的共性问题，推动城市群、都市圈间创新资源共享机制建设。

2.打造经济区统一开放平台。搭建经济区三大城市群、银川都市圈协同向西开放的区域协商合作平台，发挥中国（陕西）自由贸易试验区、兰州新区综合保税区、乌鲁木齐综合保税区、西宁综合保税区、银川综合保税区等海关特殊监管区要素集聚和辐射带动作用，简化货物进出口和内销手续，打通国内国际两个市场。加强国际货运班列合作，加快推动城市群、都市圈间陆空联动、多式联运的综合交通枢纽体系建设，积极探索城市群、都市圈合作开行中欧公共班列和阶梯班列，推进交通运输信息资源开放共享和融合应用。依托西安“欧亚经济论坛”、 乌鲁木齐“中国—亚欧博览会”、 银川“中阿博览会”、 兰州“兰洽会”、 西宁“中国·青海绿色发展投资贸易洽谈会”等开放合作平台，提升三大城市群、银川都市圈对外推介的一体化水平。

3.构建产业分工协作新格局。增强城市群、都市圈产业发展的协同性、联动性、整体性，协同打造各展所长、优势互补、错位发展的产业格局。支持关中平原城市群与银川都市圈开展电子信息产业链条分工协作，充分发挥西安在西北经济区电子信息产业的龙头带动作用，强化银川硅材料、晶圆半导体与西安集成电路、智能终端、电子元器件、光电芯片等电子信息产品的配套协作。积极推进兰西城市群、天山北坡城市群和银川都市圈能源化工、生物医药、食品加工等产业在人才共享、技术升级、市场开拓等方面深入合作、协同发展。建立三大城市群、银川都市圈或西北经济区旅游合作工作机制，联合打造精品旅游线路，共同打造特色鲜明的区域文化旅游品牌。

（四）以城市群、都市圈带动区域协调发展和城乡融合发展
1.促进城市群、都市圈周边区域中小城镇发展。以县域为重要载体推进新型城镇化，提升城市群、都市圈周边中小城镇承接城市群要素资源转移能力，联动城市群、都市圈中心城市共同打造协同发展区，并推动中小城镇全方位互动合作，形成支撑城市群、都市圈乃至区域发展的梯度优势和多层次一体化发展格局。推进城市群、都市圈与周边中小城镇园区共建和创新成果异地转化，通过股份合作、飞地自建、托管建设等模式推动异地园区共建，实现城市群、都市圈内外城镇产业协同发展和互动共生。探索建立适合区域经济一体化的财政税收制度，构建合理的利益补偿机制，推动城市群、都市圈制造业向周边中小城镇转移，提高城市群、都市圈内外产业联系和分工水平。不断提升城市群、都市圈与周边中小城镇间交通基础设施、生态环境保护和公共服务一体化水平。

2.不断提升经济区城乡融合发展水平。第一，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化进程。全面取消中小城市的落户限制，加快电子证照和电子档案建设，促进农业转移人口便捷落户；建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口；完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，提高城镇政府吸纳农业转移人口落户积极性；健全农户农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权市场化退出机制和配套政策，依法保障进城落户农民相关权益。第二，促进城乡要素自由流动，推动城乡产业融合发展。建立政府涉农资金统筹整合长效机制，提高土地出让收入用于农业农村比例；深入实施“引凤还巢”工程，鼓励各类人才返乡入乡创业兴业；推进农村金融服务和工商资本入乡，引导工商资本投资规模化集约化。鼓励商贸、供销、运输等企业加大在农村地区的设施网络布局，大力发展农村电商，加快建设线上线下融合的农产品流通体系。推动种养加结合和产业链再造，培育壮大农业产业化龙头企业，提高农产品加工业和农业生产性服务业发展水平，推动文化产业赋能乡村振兴，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业，提升农产品品牌化水平，带动特色产业发展。第三，坚持以人民为中心发展理念，推动城乡基本公共服务均等化发展。不断完善覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系，构建以市（州）、县级医院为龙头、乡（镇）卫生院为枢纽、村卫生室为基础的医疗卫生服务网络；进一步开展乡镇卫生院和村卫生室标准化建设行动，不断提升基层医疗服务能力；积极探索“互联网+医疗健康”模式，逐步推进二级以上医院分时段预约挂号和市（州）、县级医疗机构检查结果在省、市（州）、县内互认。进一步优化义务教育学校布局,改善乡村学校办学条件，加强寄宿制学校建设,办好乡村小规模学校、乡村完全小学，实施学前教育普惠扩容工程；完善乡村教师保障机制，将城区、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，深化中小学教师“县管校聘”管理改革，促进县域师资均衡配置；强化义务教育控辍保学，建立留守儿童结对帮扶制度和适龄残疾儿童少年随班就读、送教上门制度，切实保障乡村儿童接受义务教育的合法权利。逐步提高农村基本养老保险待遇，将农村低保、特困救助、残疾人社会保障纳入基本养老保险制度统一管理；逐步建立以居家为基础、社区为依托、机构和互助养老服务为补充的多层次农村养老服务体系，鼓励社会力量介入养老事业。

因情施策做实西北经济区发展构想  

由于地域范围广、涉及省区多、整体发展水平低、内部发展不均衡和生态环保压力大，西北经济区建设面临协调难、起步低、发展难度大等问题。因此，新时代推进西北经济区高质量发展，需要因情施策，在做好顶层设计的基础上，提出操作性、针对性和实效性强的政策措施，将西北经济区发展构想切实落到实处。

1.成立西北经济区发展领导小组。成员由国家发展改革委和各省区主要领导组成，下设办公室，负责研究提出西北经济区发展战略、发展规划、重大问题解决方案，重点基础设施建设、生态环境保护和建设、产业结构调整、资源开发、城市群协同发展以及重大项目布局的建议和实施方案，以及科技创新、人才引进和对内对外区域平台建设等事宜。

2.设立西北经济区产业发展基金。借鉴中小企业发展基金、绿色发展基金等国家级基金的成功做法，设立国家层面的区域产业发展基金—西北经济区产业发展基金。基金主要采取“母基金”方式运作，并与国内优秀创投管理机构形成战略合作，主要用于引导地方、创投机构及其他社会资金支持西北经济区特色产业、战略性新兴产业发展和传统产业尤其是资源性产业转型升级，并对以产业转移方式在西北经济区落户的东中部企业提供融资担保。

3.不断完善国家生态补偿机制。加快建立“环境财政”，将其作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中对西北经济区尤其是“三江源”地区生态补偿的力度。探索发行生态补偿基金彩票，完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税，不断扩大生态补偿资金来源。积极探索市场化生态补偿模式，培育资源市场，开放生产要素市场，推动资源资本化、生态资本化进程，不断探索资源使（取）用权市场化的补偿模式，并引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

4.创新东西协作对口帮扶机制。强化西北经济区不可移动的土地、矿产、能源、旅游、人文等资源优势与东部沿海发达地区可移动的资金、技术、管理、人才等要素优势的有机结合，跨区域共建产业园区，探索新型“飞地经济”发展模式；变一味承接东部地区产业转移为实施东部产业链向西部的垂直转移，同时，充分利用东部地区的资本、技术优势，加力培育西北经济区特色优势产业，构建西北经济区产业持续发展的长效机制。进一步优化东部地区与西北经济区间劳务协作对接机制，加大劳务输出力度；进一步放宽符合条件的东部地区生源报考结对地区“三支一扶”相应岗位，缓解西北经济区基层普遍存在的人才短缺问题；延续扶贫车间、手工作坊、社区工厂等政策，支持结对地区在帮扶项目建设和管护中吸纳脱贫人口和困难群众。坚持志智双扶，加大干部人才选派力度，实现技术互学、协调发展；深化科技互联，加强东西部科技创新合作，以科技创新为东西部高质量发展双向赋能，实现科技共享、协调发展。