以城市群为依托设立经济区 构建优势互补国土空间体系——专访中国国土经济学会理事长肖金成

党的二十大提出：构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。城市群已成为我国经济发展的重要引擎。城市群周边的大片地区尤其是省际交界地区与城市群存在着比较大的经济发展差距。中国国土经济学会理事长肖金成建议以城市群为依托设立跨省经济区，构建优势互补的国土空间体系。本刊对肖金成理事长进行了访谈，请他分析经济区的基本情况和促进经济区一体化发展的基本思路。

⬆ 依托城市群规划经济区

⬆ 我国八大经济区的大体范围

   《中国投资》：请您介绍一下经济区的概念。

肖金成：经济区和城市群、都市圈的概念极容易被混淆。简言之，经济区是具有经济联系的地理上连续的区域，对外具有异质性，对内具有同质性，依据一定标准，可以被识别。

经济区可大可小。小至一个镇和周围的村庄构成一个经济区。居住在村庄的农民生产农产品，城镇居民生产或销售工业品，城镇和乡村就形成了分工，相互依托而存在。这是最小范围的经济区，它建立在城乡分工的基础上。有了城乡分工，商品经济或市场经济就出现了，农民就摆脱了自给自足的自然经济，经济就上了一个大台阶。

随着交通的发展，经济联系范围成倍地扩大了。经济区不再局限于一个城镇与周边的村庄。中心城市与周边城镇和农村构成一个城市圈。如果城市常住人口超过300万人可谓之都市，其联系和影响范围更广，与周边地区形成一个都市圈，都市圈也是一个经济区。一个都市圈加上周边的城市圈构成一个城市群，城市群也是经济区。小城镇及周边村庄、城市圈、都市圈、城市群都是经济区，只是范围大小有所不同而已。一环套一环，环环相扣，不可分割。区域经济学严格来说，就是研究经济区内外部联系的学科，研究不同的区域经济形态对其内部、全国乃至世界经济的影响。城市圈、都市圈、城市群都是经济区的特殊形态。

城市群数量不可能那么多，范围不可能那么大。我国的城市群的面积充其量不会超过全国面积的30%，另外70%的面积和城市群是什么关系？城市群不是孤立的，城市群之外更大的区域与城市群是相互依托的关系。因此，我提出以城市群为依托，规划建设跨省的经济区，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系。

   《中国投资》：您提出的经济区是如何划分的呢？

肖金成：比如以辽中南城市群和哈长城市群为依托规划建设东北经济区。这两个城市群离得很近，位于东北的核心区。两大城市群之间的四平市城市规模较小，经济实力较弱，成为两大城市群之间的断裂带。随着四平市的发展，城市规模不断扩大，这两大城市群有可能发展为一个城市群——东北城市群。目前，这以东北城市群为核心，辐射沿边和内蒙古东部，就形成了优势互补的向东西两个方向同时辐射的东北经济区或谓之泛东北经济区。通常我们所说的东北是指东三省，实际上，蒙东地区与东北三省在地缘联系、经济结构、人文历史和资源要素上都有极强的关联性，2007 年国务院批复的《东北地区振兴规划》就已将蒙东纳入东北振兴实施范围。

我们再来看泛渤海地区，为什么叫泛渤海呢？大家都知道环渤海，环渤海包括京津冀、辽宁和山东，但东北经济区也包括辽宁。这就存在相互重合的问题。泛渤海不包括辽宁，但包括山西和内蒙中部，因为山西和内蒙古是京津冀和山东的能源基地，存在很强的互补性。泛渤海经济区依托京津冀城市群和山东半岛城市群而构建。问题和东北经济区一样，经济实力较弱的沧州、德州和滨州三市形成了断裂带。随着三市经济发展速度加快，城市规模扩大，京津冀城市群和山东半岛城市群，将会形成一个整体——京津冀鲁城市群。该城市群可以辐射带动内蒙中部和山西全省，形成泛渤海经济区。

长三角城市群原来只有16个地级以上行政区，后来范围有所扩大，但也不可能扩展到沪苏浙皖四省。依托长三角城市群，辐射浙南、苏北、安徽全省，可形成泛长三角经济区。

2009年，国务院发布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，规划范围包括福建省全域，加上浙江的温州、丽水、衢州，广东的汕头、梅州、潮州、揭阳，江西的上饶、鹰潭、抚州、赣州等地区。人们常说海峡两岸，有了西岸，就有东岸，东岸就是台湾省。海峡西岸与台湾经济联系比大陆其他省份更密切，有更强的互补性。海峡西岸加上台湾省就是海峡经济区。无论是交通设施，还是产业发展，应统一规划，加强交流，加快统一进程。

珠三角城市群是全国发展速度最快，开放程度最高，发展水平最高的地区，加上香港和澳门，谓之粤港澳大湾区，但范围比较小。加强对周边地区的辐射带动是大湾区城市群的历史使命，范围可包括广西、海南、粤西、粤北除汕头、梅州、潮州、揭阳四市的其他地级市，因此，谓之泛珠三角经济区。此泛珠不是彼“泛珠”，彼泛珠包括九个省级行政区和两个特别行政区，范围有点大。

西南经济区以成渝城市群为依托，范围包括重庆、四川、云南、贵州、西藏五个省级行政区。西北经济区以关中城市群和天山北坡城市群为依托，范围包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五个省级行政区加内蒙古乌海和阿拉善盟。

中部经济区范围就很清楚了，依托长江中游城市群和中原城市群，范围包括湖北、湖南、河南全域加江西省除上饶、抚州、鹰潭和赣州四个地级市以外的地级市。

以上就是依托城市群划分经济区，全国可划分为八个经济区。

   《中国投资》：划分经济区有什么意义？

肖金成：划分经济区的首要意义是促进区域协调发展。促进区域协调发展是党的十九大确立的国家重大战略。缩小区域发展差距是区域协调发展的本质内容。区域发展差距包括区域之间的差距、包括东中西之间的差距，也包括城市群内外的差距和省域中心与边缘的差距。国家通过西部大开发、东北振兴、中部崛起战略努力缩小区域之间的差距。但城市群内外的差距和省域中心与边缘的差距仍然被忽视。全国十大城市群的GDP占全国的比重将近三分之二，但人口只有三分之一多一点；城市群之外的地区的人口占全国人口的比重将近三分之二，但GDP只有三分之一多一点，说明城市群内外的差距还很大。如珠三角城市群经济比较发达，但广西、海南甚至粤北、粤西与珠三角尚存在较大的差距。通过泛珠三角经济区一体化发展，促进珠三角城市群辐射带动周边地区，有利于缩小城市群内外的差距，促进区域协调发展。

划分经济区的意义还体现在国土空间规划上。我曾建议自然资源部按照经济区编制空间规划。由自然资源部组织编制经济区空间规划。八个经济区加在一起就是全国的空间规划，就可以有效解决行政区分割的问题。而如果按经济区进行统一规划，把经济区视为一个整体，省际交界地区就不会被忽视，有利于缩小中心与边缘的差距。

划分经济区的第三个意义是有利于加强区域合作。经济区也是合作区，经济区应建立合作机制，实现经济区和行政区双轮驱动。行政区效率高但会产生行政分割，造成市场壁垒。而经济区有利于加强各地区的联系和合作，消除市场壁垒，促进交通对接和要素流动。

划分经济区的第四个意义是有利于制订差别化政策。经济区是政策区，国家应根据各地区的情况制订差别化政策，充分发挥各地的区域比较优势。对于东部地区，要支持其转型升级，而对西部地区，则应重点支持基础设施建设和生态环境保护。

习近平总书记在重庆的讲话中提出，经济区和行政区可以适当分开。这被写入中共中央、国务院批复的《成渝地区双城经济圈规划纲要》。行政区是纵向的，自上而下，讲令出必行，讲究效率；经济区是横向的，横向联合，讲区域合作。

经济区要建立行之有效的合作机制，有法定的职能并发挥重要的功能。如建立联席会议制度，设立执行机构，有法定的资金渠道和协调能力，不能形同虚设。