《乌干达国家气候变化条例》分析与风险提示

三级气候治理框架

面对严峻的气候危机及其对民生经济造成的冲击，乌干达构建起了政策导向、法律指引、条例规制的三级气候治理框架。2015年《国家气候变化政策》是治理框架的基石，以“通过减缓和适应实现转型”为主题，搭建起全国统一的气候行动框架。明确“适应优先、减缓为辅”理念，覆盖农业、水资源、林业、能源等关键领域，提出推广抗旱作物、可持续森林管理、发展可再生能源等具体方向，同时确定社区参与、技术转移、跨部门协调等原则。在实施机制上，提议设立国家气候变化委员会作为核心协调机构，整合国家预算、私人投资、国际援助等资金，为气候行动提供初步的制度与资源保障，也为法律和条例制定奠定了基础。2021年《国家气候变化法》，以国家立法形式确立了乌干达气候行动的法律规则，将《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际承诺转化为国内法义务。该法重申了“2015年政策”的核心原则，明确了政府、企业、社会的基本责任，强调气候行动与国家愿景2040的衔接。但作为框架性立法，其条款多为原则性规定，缺乏具体的实施流程、权责划分标准和违法惩戒机制，导致气候治理目标难以直接落地。2025年《国家气候变化条例》出台，有效填补了制度缺口，为法律实施提供具象化支撑。条例通过构建碳市场机制、细化监管流程、明确权责划分等方式，承接2015年政策导向、细化2021年法律要求，让三级治理框架形成闭环，为乌干达应对气候变化提供了可实施的法律保障。

核心内容与特色创制

依据2021年《国家气候变化法》制定的2025年《国家气候变化条例》，是该国气候治理的实操文件，围绕“市场化减排”“多元化参与”构建规范体系。

（一）明确碳市场核心要素
明确“碳信用”为“相当于一吨二氧化碳减排量”，确立先申请无异议函，再进行可行性审核的两阶段审批流程，限定认证“碳信用”需符合联合国框架公约碳市场认证标准、黄金标准等国际认可标准，允许合规“碳信用”经授权后参与国内或国际交易。

（二）设立多层级监管体系
由水利和环境部下属的气候变化部门牵头统筹碳市场监管及相关工作，农业、能源、林业等行业主管部门需要配合监管相关企业。强制引入经注册的第三方核查机构开展减排量验证，核查机构资质需在续期时重新通过部门审核。明确了违规行为的处罚标准，如未按要求提交项目活动报告或年度减排监测报告，实体企业将被处以最高1000万乌先令罚款，个人可能面临罚款或最长2年监禁。

（三）创新基层利益共享机制
为避免碳市场收益集中于少数主体，确保基层社区从气候行动中受益，“条例”创新性确立了强制性利益共享机制。要求所有“碳项目”必须在设计阶段提交利益共享计划，明确社区参与方式与收益分配方式，确保当地社区能够直接获得碳交易带来的经济收益，如就业岗位、基础设施改善、技能培训等。该机制打破了传统气候治理中“自上而下”的单向推进模式，通过赋予社区实质性的经济激励，提升基层参与气候行动的积极性，要求项目方承担起更多责任，确保本地利益相关者切实获益。

（四）确立全生命周期管理条款
构建覆盖项目启动、实施、暂停至终止的全流程管控规则，形成闭环管理体系。开工时限上，项目方需在获批后12个月内启动建设，未按时开工且未申请延期的将取消审批；终止流程上，项目方需提前30个工作日书面通知主管部门并提交相关资料，经核查无遗留问题后完成备案。审批取消情形含未按时开工、不遵守批准条件等6类行为，为全周期合规运营提供明确指引。

（五）指明部长审批时限要求
明确负责气候变化事务的部长在核心审批事项中的刚性时限规则。部长需在收到完整的气候机制项目批准申请材料后的21个工作日内完成审议并出具审批意见。若申请材料存在缺漏或需进一步核实，部长应通过书面形式明确告知项目方补充信息的具体方向、材料清单及提交要求，项目方需在期限内按要求补齐相关材料，部长在收到完整补充材料后需接续推进审批流程，且后续审议时限仍遵循相关规范。

潜在风险与应对建议

“条例”为乌干达“碳项目”提供了规范化管理框架，但严格性与实操性要求也催生了多维风险，对项目方的合规运营、收益保障构成挑战。企业应构建系统性应对方案，以有效化解合规性、流程时效性、财务成本和权益市场四类风险。

（一）合规性风险及应对
合规性风险是“条例”实施的核心风险，主要表现为报告与文件合规、资质与材料真实性、“碳信用”使用三个层面的违规隐患。报告与文件方面，未按法定要求提交进度报告、监测报告等文件或使用非指定表单，将面临高额罚金、监禁乃至审批资格撤销的处罚，仅监测报告提交违规就可能导致2年监禁或1千万乌先令罚款。建议项目方设立专职合规专员，对照17类法定表单构建标准化文件管理台账，明确填报规范、提交节点及责任主体，同时建立关键环节预警机制；资质与材料方面，第三方核查机构未取得5类国际认证、项目方隐瞒变更信息或提交虚假数据，均会导致资质吊销或审批失效。建议项目方强化全流程材料审核，在项目申报、变更等关键阶段核验材料真实性与完整性，确保利益共享计划满足公平性要求，定期与核查机构对接以保障数据一致性；“碳信用”使用方面，擅自变更“碳信用”用途、国际转让未获授权函等行为将被认定为无效并追责。建议项目方严格规范减排单位管理，遵循项目设计文件中承诺的碳信用用途，履行转让报备程序，提前筹备转让所需材料。

（二）流程时效性风险及应对
“条例”对项目各环节时限作出严格规定，超时操作将引发申请驳回、资格取消、处罚等一系列负面后果，需针对具体风险点精准优化流程管理机制。审批与延期环节，无异议函补充材料和审批补充材料需分别在7个和14个工作日内提交，无异议函延期需在有效期届满前至少3个月提交且延期次数最多不超过2次。建议项目方科学规划时间节点、预留充足缓冲期，构建全流程时限跟踪表，明确责任主体与验收标准，实现时效精细化管控；项目启动与报告环节，获批后12个月内未启动、启动后6个月内未书面通知相关部长，将被取消审批资格导致前期成本无法收回，未按规定提交进度报告将触发处罚。建议项目方将报告模板标准化，提前归集项目数据，兼顾编制效率与合规性；变更与终止环节，未在变更生效前60个工作日提交变更表单、未在拟终止日期前30个工作日提交终止通知表单，相关行为将被认定为无效且面临处罚。建议项目方在项目变更或终止意向确定当日编排提交日历。

（三）财务成本风险及应对
“条例”实施带来财务成本风险，包括固定费用负担、浮动成本波动及合规调整成本三类。固定费用方面，200万乌先令的项目批准申请费、600万乌先令的第三方核查机构注册费等法定支出无减免机制，对小型项目及初创主体构成资金压力；浮动成本方面，国际转让10%的调整费对大规模交易收益影响显著，核查服务、咨询等衍生服务收费无明确上限，定价波动可能导致预算超支；合规调整成本方面，存量项目需在2026年底前完成利益共享计划补充、减排量测算标准更新等工作，产生额外咨询与整改成本。综上，对项目方来说，强化预算管控是应对财务成本风险的关键：首先，前期开展全成本测算，将固定费用、浮动费用及衍生费用纳入预算体系，预留风险准备金以应对突发合规整改成本；其次，优化项目融资结构，小型项目及初创主体可通过联合申报、引入气候专项基金等方式拓宽资金来源，与核查机构签订长期协议锁定服务价格；最后，推进合规成本优化，优先选择已获国际认证且熟悉本地规则的核查机构，利用法定表单模板规范材料编制，减少修改与重新核查频次。

（四）权益与市场风险及应对
权益与市场风险主要包括三类：权属界定上，减排源与技术所有者分离未在利益共享计划中明确“碳信用”所有权，或未履行登记备案程序，易引发纠纷且影响所有权合法性；项目退出上，未按要求提交终止通知、未完成“碳信用”清算注销，将面临处罚并影响后续权益主张；国际市场上，乌干达本土碳市场规模小，“碳信用”价格受全球政策、供需关系影响大，且国际转让需符合《巴黎协定》要求，收益稳定性与转让可行性存疑。综上，建议项目方明晰权益以对冲波动，在利益共享计划中明确“碳信用”所有权及收益分配规则，严格履行登记备案程序；制定项目退出预案，按规定提前终止通知、完成“碳信用”清算注销；通过长期交易协议、“碳保险”对冲价格风险，优先开发契合国家自主贡献目标的项目以稳定长期收益。

【国家社科基金项目“中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081）】