南非《气候变化法》：演进、实施与合规建议

南非作为非洲温室气体排放大国，受气候变化影响显著，极端气候事件频发，对其经济发展及社会民生造成持续冲击。同时，作为非洲规模最大、最发达的经济体之一，南非的环境保护与气候立法一直走在非洲前列。2024年7月23日，南非总统拉马福萨签署颁布《气候变化法》，标志着南非气候治理正式从政策框架走向了综合性立法。

立法演进

南非气候治理领域的立法尝试，始于2011年发布的《国家气候变化应对白皮书》，这是南非首部系统阐述气候应对战略的纲领性政策文件。白皮书首次提出减缓与适应并重的二元气候应对目标，创新性地将“公正转型”理念纳入气候治理核心框架，强调在推进减排进程中必须保障矿业、能源等传统高碳行业的劳工就业权益，平衡经济增长与环境保护，这一特色理念也成为贯穿南非后续相关立法的核心价值导向。2016年，南非正式签署《巴黎协定》，明确具体减排目标与实施路径，从国家层面肩负起气候治理责任。但在实际推进中，南非政府发现气候治理存在协调失衡与管理分散等问题。能源、矿业、环境等多个部门均涉及气候议题，却缺乏统筹协调机制，导致政策执行效率低下，难以实现预期目标。为破解这一困境，南非政府于2020年正式成立总统气候委员会（Presidential Climate Commission, PCC），开始考虑制订综合性、专门性《气候变化法》。为此，南非政府以林业、渔业和环境部（Department of Forestry, Fisheries and the Environment, DFFE）为气候立法主导部门，组建了由各行业专家顾问、法律学者领衔的立法团队，开展了多轮聚焦于矿业、煤炭等高排放行业的调研活动。2021年10月，DFFE在政府公报中发布了详细的《气候变化法》草案说明，并基于“公众参与、程序正义”原则，向全社会公开立法意图并征询意见。历经三年公众听证与议会审议，2024年7月18日，拉马福萨总统正式签署《气候变化法》。

实施机制

为破解此前南非气候治理在横向、纵向层面上协调不力，政府部门重叠，部门内部关键信息沟通不畅等问题。《气候变化法》构建了统筹协调、分层合作的实施机构体系。南非政府明确跨部门协作机制，以PCC为整体统筹，以省级气候变化论坛和市级气候变化论坛为基础，形成覆盖全国、联动各方的实施架构，既破解了以往气候治理部门的碎片化难题，又充分兼顾了不同区域的发展差异，为法律实施提供了坚实的组织保障。

（一）在顶层设计上，明确PCC作为全国最高层级气候治理咨询与协调机构的地位
PCC由总统担任主席，最多不超过25名专员组成，专员皆由总统任命，任期5年，最多可连任一次。专员应为南非公民，包含但不限于政府部门代表、工会领袖、民间社会代表、传统领袖、企业界代表等社会各阶层人士，但现任国会议员、省立法机构成员及市议会成员不得担任。专员的人员配置还需反映出南非的人口结构和性别构成，确保决策能充分满足各方诉求。除以上专员外，本法还明确要求负责环境事务的内阁部长必须通过竞争招聘的方式，任命一名具备适当资质、经验和专业知识的人士担任PCC的执行主任，作为会计主管履行职能。PCC作为国家公共实体，享有独立完整的法人地位。其职能主要是就应对气候变化提供建议，以协助政府制订合理有效的气候变化应对计划，以及设立向低碳和气候适应型经济社会转型的合理目标。

（二）在地方层面，省级气候变化论坛和市级气候变化论坛承担着区域协调、目标细化和监督指导的职能
市级气候变化论坛的职责包括协调相关自治市运营控制范围内活动的气候变化应对行动，并向相关省级气候变化论坛提交此类行动的报告，为省级和国家层面的政策调整提供基层实践依据。省级气候变化论坛除了需要收集下级机构的报告，统筹本省内各部门、各地区的气候变化应对行动外，还要承接国家层面的政策部署，将国家减排目标和发展战略细化落实为符合本省实际的实施任务。若省级论坛需要技术支撑，可依据《政府间关系框架法》设立政府间技术支持机构，为区域气候治理提供专业的技术服务，提升实施工作的科学性与可操作性。

（三）依据本法附表规定，多个南非国家部门承担专项气候治理实施职能，形成跨部门协同实施格局
其中，农业、能源、矿产资源、水务和卫生等22个国家部门负责制定本部门排放目标相关的实施工作，监测减排进展并定期向DFFE报告；教育、减少灾害风险、制造业、旅游业等20个国家部门及国有实体承担适应战略和计划的制定的责任，结合国家实际情况识别气候变化风险，制定部门适应战略。这些部门通过与DFFE和PCC的协同联动，确保气候治理的减排与适应目标在各行业、各领域全面落地。

合规建议

作为南非首部专门性、综合性气候治理法，《气候变化法》重塑了南非能源、矿业、制造业等核心产业的发展生态，确立或完善了碳预算、碳税以及温室气体排放报告三项主要制度。企业合规需兼顾三项制度的联动要求，全流程把控风险：

（一）严格落实碳预算管控，强化合规履约能力
依据《气候变化法》第五章第27条，碳预算制度是南非温室气体量化管控的核心手段。南非碳预算制度的设定以南非国家自主贡献目标为初期核心依据，严格与国家温室气体排放轨迹保持一致，每5年重新审查修订一次，确保碳预算目标与气候变化新形势、技术进步及国际承诺相适配。碳预算实施以5年为一个承诺周期，首个正式周期为2026年至2030年，整体要求持续至少3个连续五年期，保障减排行动的长期性与连贯性。企业首先应明确预算履约要求，确认自身是否属于管控主体，及时对接环境部门，了解碳预算分配标准、周期及修订规则，确保清晰掌握自身预算额度及履约节点；其次在获得碳预算分配后12个月内，需制定详细的温室气体减排计划，严格遵守预算额度并定期提交实施报告；企业一定要严守违规处罚红线，杜绝超排未补救、未提交减排计划等行为，避免遭受高额罚款、监禁等严厉处罚，维护企业合法经营声誉。

（二）精准适配碳税制度，合理控制合规成本
2019年6月1日，南非正式颁布实施了非洲首个《碳税法》，采取分阶段征税。碳税制度作为价格约束手段，税率呈逐年上调趋势，企业应主动适配政策要求，在履行减排义务的同时降低经营负担。首先要明确自身是否属于热容量10兆瓦以上的管控对象，精准核算二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、全氟碳化合物、六氟化硫等6类管控气体的排放总量，严格依照二氧化碳当量计税标准开展核算，避免因核算偏差导致的税务风险，其次是充分利用南非碳税的多元减免优惠政策，根据企业自身经营特点，争取基础免税、工艺逸散排放免税、贸易暴露型行业浮动免税等各类津贴，同时可购买南非国内认证碳信用，合理利用5%～10%的碳税抵消额度降低企业经营成本；最后是提前布局低碳转型，结合碳税税率逐年提升的趋势，制定中长期减排规划，逐步降低高排放产能占比，从源头减少碳税负债。

（三）规范执行排放报告制度，防范数据合规风险
温室气体排放报告制度核心是实现排放数据的可监测、可报告、可核查。在企业层面，所有纳入碳税、碳预算管控的主体，均需核算自身碳足迹，每年按时提交经董事会批准的温室气体清单，清单需完整涵盖直接排放间接排放的全部排放数据，并通过国家统一的电子报告平台提交年度实施进展报告。企业需配备专业的核算人员，严格遵循报告提交要求，按时提交温室气体清单及年度实施进展报告，确保报告内容的完整准确，报告提交的时限合规；企业还需强化风险防控意识，对报告数据进行多轮校验，杜绝数据错误、遗漏等问题。如果数据提供者向主管当局提供虚假或误导性信息，或者未遵守条例相关规定即构成犯罪，初犯处以500万兰特以下罚金或5年以下监禁；再犯单处或并处1000万兰特以下罚金或10年以下监禁。

【国家社科基金项目“中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081）】