尼日利亚《气候变化法》：制度创新与实施挑战

尼日利亚于2021年11月通过《气候变化法》（Climate Change Act, 2021），成为非洲首个设立净零排放目标的国家。该法第1条明确以“2050年至2070年实现净零排放”为立法目标，将《巴黎协定》下的国际承诺转化为国内法义务。在治理架构上，该法第2条创设国家气候变化理事会（National Council on Climate Change）作为核心协调机构，负责跨部门政策协调与监督。2025年9月，尼日利亚向联合国提交第三代国家自主贡献（NDC 3.0），设定以2018年为基准、2035年减排32%、2060年实现净零排放的目标。2025年10月获批的《国家碳市场框架》与正在开发的主权碳登记簿，是对该法第15条“气候变化基金”及第25条“REDD+登记簿”授权的具体落实。该法实施以来，在碳市场构建、自然资本核算等领域形成制度突破，但横向部门管辖权竞争、纵向州级执行能力不足、司法救济渠道阻塞三重困境导致法律执行受阻。主权碳信用已进入强制核准阶段，蓝碳与循环经济成为企业合规的重点赛道，社区利益共享机制已成为碳项目合规的前置条件。

核心内容与制度创新

（一）以NDC 3.0确立量化约束机制
依据该法第1条确立的净零目标，尼日利亚于2025年9月提交NDC 3.0。该版自主贡献首次将减排目标分解至具体部门：能源领域提出2030年可再生能源发电占比达到50%；油气领域承诺到2030年消除常规天然气燃烧；土地利用领域设定每年种植2500万棵树、森林砍伐率降低60%的量化指标。资金安排上，20%的减排目标由国内资源自主实现，其余80%依赖国际支持，包括绿色气候基金、双边援助和私营投资。

（二）确立主权碳信用的法定签发程序
依据该法第4条授权国家气候变化理事会“制定碳市场相关政策”，尼日利亚通过2025年10月批准的《国家碳市场框架》建立主权碳信用制度。该政策规定，凡以“尼日利亚”地理标识生成的碳减排量，若需进入国际市场或申请《巴黎协定》第6条所涉相应调整，均须通过国家碳市场办公室审批并在主权碳登记簿备案。无异议函（No-Objection Letter）成为项目进入国际市场的法定凭证。该法第15条设立的“气候变化基金”，其资金来源明确包括碳税收入与排放交易收益。

（三）构建自然资本核算的法律框架
该法第29条规定，国家气候变化理事会应与国家统计局协作，开发尼日利亚的自然资本账户。据此，尼日利亚启动将红树林、湿地、海洋栖息地等生态系统服务价值纳入国民财富核算的工作。该法第27条要求“采用并推广基于自然的解决方案以减少温室气体排放”，直接推动了联邦海洋与蓝色经济部的设立。第25条同时授权联邦环境部设立REDD+登记簿，用于记录林业碳汇项目的减排活动，为森林碳汇进入碳市场奠定基础。

（四）确立社区利益共享的强制性要求
针对此前碳项目收益分配争议频发的问题，《国家碳市场框架》依据该法第27条关于基于自然解决方案的规定，确立了社区利益共享机制。要求所有碳项目在设计阶段提交经社区代表会议决议确认的利益分享方案，明确就业岗位、基础设施改善等收益分配方式，并须获得社区的自由、事先和知情同意（FPIC）。利益共享方案已成为碳信用注册的前置程序，未通过社区协商的项目无法获得核准签发。

（五）明确气候变化教育的制度安排
该法第26条要求“将气候变化内容系统性纳入各级教育课程的各学科与各科目”。提案人萨姆·奥努伊格博在官方释义中解释，该条款旨在通过公民气候素养的培育，为气候治理提供长期社会基础，并授权教育部门制定具体教学大纲。

实施风险与应对建议

（一）横向管辖权竞争风险
该法第4条将“协调各部门温室气体减排行动”的职责赋予国家气候变化理事会。但2025年11月，石油资源部依据《石油工业法》成立“绿色气候基金与主权碳信用委员会”，成员主要来自石油资源部及下属机构，国家气候变化理事会仅以观察员身份列席。石油资源部常务秘书表示，该委员会旨在“将石油资源部重塑为气候智慧型机构”。两个机构均主张对碳市场的管辖权，造成审批权限不清，企业面临双重核准的不确定性。对于中资企业而言，同一碳项目可能面临两套审批标准，增加交易成本和时间成本。建议采取双轨对接策略：在项目前期同时与国家气候变化理事会及石油资源部沟通，明确各自审批边界；在项目合同中预留政策变更条款，约定因主管部门变动导致项目受阻时的损失分担机制；优先选择已获国际认证、与《巴黎协定》第6.2条兼容的项目方法学，降低对单一国内核准渠道的依赖，并密切跟踪两部门协调动态。

（二）纵向州级执行能力风险
NDC 3.0中每年种植2500万棵树、森林砍伐率降低60%等承诺，其执行主体是36个州政府。但截至2026年2月，仅拉各斯、卡杜纳、纳萨拉瓦三州完成地方气候立法或相关政策。该法虽适用于“所有联邦政府部门、机构及公共和私营实体”，但未强制各州制定平行立法，也未设立联邦向州级气候行动的财政转移支付机制。对于财政拮据的州政府，气候治理成为无预算支撑的法定职责。更复杂的是，该法第29条要求的国家自然资本账户需要在联邦层面进行资产登记，但红树林、湿地等生态资产的权属分散于各州及社区，联邦账户难以获得有效的产权确权数据，碳项目开发者无法清晰地确认土地使用权与碳权归属。建议进入尼日尔三角洲等州级权力强势地区前，优先与州政府及传统领袖建立协商机制，通过签署社区发展协议固化产权安排；在项目结构中纳入州政府作为利益相关方，以收益分享换取行政支持；利用第29条自然资本核算的推进窗口，参与州级资产登记试点，争取早期确权，避免后续纠纷。

（三）司法救济空转风险
该法第34条赋予公民针对气候不作为提起诉讼的权利，被视为非洲气候立法的重要突破。但1999年尼日利亚宪法第6（6）（c）条将涉及“国家政策指导原则”的事项排除在法院管辖之外，而环境权属于该范畴。该条款生效数年来，未产生一例具有实质判决的气候诉讼，公民诉讼权利事实上被架空。同时，该法第3条规定理事会成员应包括“妇女、青年和残疾人代表”，但未为原住民与地方社区保留法定代表席位，程序代表权的缺失使气候正义难以落地。建议项目方将争议解决机制前置：在利益共享计划中明确社区争议的内部调解程序，聘请熟悉本土社区协商的法律顾问参与方案设计；将国际仲裁条款写入碳信用购买协议，规避尼日利亚国内司法不确定性；保留向非洲人权与民族权法院寻求救济的备选渠道，并关注国内司法动态，适时调整合规策略。

（四）主权碳信用合规风险
碳信用法律性质向主权凭证的迁移带来三重合规门槛：签发程序上，项目须经国家碳市场办公室核准并完成主权登记簿备案，无异议函缺失将导致碳信用无法进入国际市场；收益分配上，利益共享方案须经社区代表会议书面确认，未通过社区协商的项目不得注册；国际转让上，涉及《巴黎协定》第6.2条相应调整的跨境转让，须经审批并在登记簿中完成相应扣减，确保减排量不被双重计算。建议将合规管理前置：在可行性研究阶段即启动无异议函申请，与主管部门保持密切沟通；优先开发与NDC 3.0目标契合的赛道——红树林蓝碳具备单位面积碳储量高、核证方法论成熟、政策背书明确的优势，垃圾制能项目则拥有售电、垃圾处理费、碳信用三重现金流，抗风险能力较强；与核查机构签订长期服务协议，锁定监测、报告与核证（MRV）体系建设成本，避免未来合规成本飙升；在项目合同中设置主权政策变更条款，明确因国内审批规则调整导致项目受阻时的损失分担机制，并可考虑购买政治风险保险。

尼日利亚《气候变化法》作为非洲首部确立净零目标的气候立法，在碳市场构建、自然资本核算、社区权益保障等方面进行了开创性探索，为其他国家提供了制度样本。然而，横向部门协调不畅、纵向执行能力匮乏、司法救济虚置等结构性困境，导致法律实效大打折扣。对于拟在尼日利亚开展气候相关投资的企业而言，必须正视上述风险，将合规管理嵌入项目全生命周期，灵活运用多元争议解决机制，并与各级政府及社区建立互信合作关系，方能在法律框架内实现商业目标与气候效益的双赢

【国家社科基金项目“中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081））】