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提高欠发达地区投资转化效率——基于对宁夏中卫、固原、宁东基地的调研

文|应晓妮  中国宏观经济研究院投资研究所

导读

衡量投资转化效率除了看经济发展指标外,社会效益也是重要的方面,尤其是在基础设施、民生等公共领域投资规模较大的欠发达地区,投资产生的社会效益往往比经济效益更为明显

欠发达地区投资更关注社会效益

投资效率提升的主要堵点问题

提高投资转化效率的政策建议

 

 

近年来,中央经济工作会议中多次强调扩大“有效”投资,提高投资效率、减少无效和低效投资成为地方投资工作中的重点任务。衡量投资转化效率除了看经济发展指标外,社会效益也是重要的方面,尤其是在基础设施、民生等公共领域投资规模较大的欠发达地区,投资产生的社会效益往往比经济效益更为明显。近年来,宁夏等地在脱贫攻坚、乡村振兴、生态保护等领域加大投入,其取得的成效和面临的制约对提升欠发达地区投资转化效率有一定启示意义。

 

欠发达地区投资更关注社会效益 

(一)脱贫攻坚投入巨大,取得历史性突破
宁夏“西海固”地区曾是世界闻名的贫困地区,被联合国认为是最不适宜人类居住的地区。其中,位于六盘山西麓、黄土高原中心地带的西吉县是我国最后一个脱贫摘帽的贫困县。多年来,宁夏利用中央政府转移资金、结对地区帮扶资金和自治区、市、县各级财政资金,投入大量人力物力用于扶贫。2017~2022年,固原市全部投资项目中,社会事业和民生保障领域占项目总数的20.7%,而产业项目投资仅占投资项目总数的19.3%。大量的资金投入推动“西海固”地区脱贫攻坚取得了历史性成果。以闽宁镇为例,福建、宁夏两省区结对互助,从单向扶贫到产业对接,从经济援助到社会事业多领域深度合作,形成了独具特色的“闽宁模式”。从1997年搬迁开始至2020年底,全镇人口规模从8000人增加到6.6万人,累计脱贫退出建档立卡1633户,全镇移民人均可支配纯收入从500元增长至16775元。目前正在投资建设的闽宁产业园项目,由厦门市湖里区、思明区和银川市永宁县合作共建,计划总投资15亿元,建成后将推动闽宁镇特色种植、特色养殖、光伏产业、文化旅游、商贸物流等产业进一步发展,变“输血”为“造血”。

(二)乡村振兴打造“美丽乡村”“红色旅游村”
乡村振兴既是巩固脱贫攻坚成果的重要手段,也是缩小城乡差距、促进共同富裕的必然选择。近年来,宁夏各地加大乡村振兴投资,对促进农民增收、改善乡村面貌发挥了重要作用。以固原市隆德县杨家店村为例,该地通过860万元的专项资金,撬动其他各类资金2100多万元,建成六盘山野生菌菇驯化基地,带动农户发展林下经济,户均增收1.5万元以上;带动农户发展特色餐饮、民俗接待等乡村旅游产业,户均增收3万元以上。再如,西吉县会师胜地将台堡乡村振兴项目总投资5400万元,目前已建成现代设施农业示范园、自驾游房车营地、红色文化广场、健身广场等,每年可带动当地劳务用工2万人次,增加劳务收入2000万元。

(三)生态环境持续改善,荒漠戈壁变“塞上江南”
宁夏区域内有大片沙漠戈壁,生态环境较为脆弱,环境治理、水源涵养难度较大,各地投入了较多资金用于生态保护和修复。如,固原市原州区投资2644万元用于宁夏清水河综合治理工程项目建设,项目实施后能够较好提升治理区域的防洪能力,改造修复沿线局部滑塌护岸、破损建筑物,保护沟道沿线村庄、农田的安全。西吉县投资9400万元建设人工造林项目6.9万亩,投资4060万元建设未成林抚育提升(退化林分改造)项目6.25万亩,投资1.5亿元建设月亮山水源涵养林项目5万亩。将生态保护与产业发展结合得较好的是中卫市。2016~2022年,中卫市实施黄河水生态保护与修复、城市排水沟治理等115项工程,7年间建成水源涵养林40.76万亩,治理沙漠33.1万亩,完成国土绿化218.02万亩。优良的生态环境推动旅游业快速发展,中卫市依托沙漠旅游资源发展民宿、特色旅游等特色产业,已经形成了品牌效应,反向带动了产业投资。2019~2022年,中卫市年均投资增速达到11.8%,位居全区第一。

 

投资效率提升的主要堵点问题 

在取得显著社会效益的同时,宁夏在投资转化效率方面集中表现的堵点痛点,在欠发达地区中也较有代表性。

(一)民间投资体量小、占比低
市场是配置资源最有效的手段,鼓励和发展民间投资的一个重要目的就是提高投资的转化效率。但是,欠发达地区自身民营企业数量较少,社会资本力量较弱,民间投资规模较难提升。同时,由于地理位置、气候条件、产业基础等短板制约,欠发达地区吸引其他地区民间投资流入的能力较弱。以固原市为例,2022年固原市民间投资占比仅33.5%,低于全国平均水平20个百分点。一些地区反映,近年来,予以欠发达地区的土地、资源、财税、电价等优惠政策有所弱化,民间投资落地难、体量小的短板更为突出。

(二)政府投资决策机制有待健全
欠发达地区的政府投资占比较高,政府投资决策机制是否完善在很大程度上决定了投资效率的高低。但是,欠发达地区的政府决策咨询论证机制和决策失误追责机制往往比发达地区更不健全。一些地区反映,政府投资决策在一定程度上成为行政决策甚至是公务人员个人决策,由于缺少科学论证环节和公众参与环节,政府投资项目谋划能力不够、政策对接不紧、投向把握不准等问题较为突出。一些地区项目责任单位缺少谋划项目的前瞻性、积极性和主动性,等靠思想较为严重,不能及时抢抓政策机遇,符合政策的项目又因前期工作滞后造成错失申报争取机会。

(三)创新能力较弱
宁夏新兴产业起步较晚,基础较为薄弱,虽然近年来在大数据、云计算、新能源等产业领域取得了一定进展,但整体创新能力仍然较弱,加之地理位置、气候环境等客观因素限制,研发人才、产业技术人才的招引较为困难,严重限制了科技成果转化效率的提升。以宁东基地为例,作为西北地区最大的化工园区,现阶段宁东基地的科技发展水平仍处于较为初期的阶段,原始创新和集成创新能力较弱,拥有自主知识产权的核心技术和装备较少,相当一部分关键技术和装备仍依赖进口。近年来,宁东基地通过加强东西部科技合作、引入高水平人才团队等积极构建政产学研用深度融合创新体系,但大部分研发项目尚处于起步阶段,中试基地也仍在建设初期,自主研发和成果转化都需要较长时间。

 

提高投资转化效率的政策建议 

除了完善投资转化效率考核指标,将更多社会效益指标纳入考核外,建议从以下几方面着手提升欠发达地区投资转化效率。

(一)因地制宜,促进民间投资发展壮大
《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》中明确指出,支持民营企业到中西部和东北地区投资发展劳动密集型制造业、装备制造业和生态产业,同时,支持民营企业参与乡村振兴、加大可再生能源发电和储能等领域投资力度。宁夏等欠发达地区应充分把握政策机遇,在土地、电价、税收等优惠政策上争取更多支持,争取形成“洼地效应”,吸引更多民间资本投向当地的光伏发电、储能、装备制造业等优势产业领域,同时,谋划以盘活存量资产、政府与社会资本合作等多种形式引导民间投资向乡村振兴和生态保护领域集中。

(二)加大政府投资在民生、生态等公共领域投资力度
除了退出竞争性领域外,政府投资在社会效益显著的公共领域应继续加大投入:一是教育医疗卫生社会保障等民生领域。许多欠发达地区的县区脱贫不久,相当一部分农村人口的收入水平仍然较低,完善自身造血功能尚需时日,在这一阶段,除了加大教育医疗卫生等公共服务供给外,还应适度提高最低社会保障标准,巩固脱贫攻坚成果。二是生态环保领域。欠发达地区往往是生态环境较为脆弱的地区,生态修复、水源涵养等任重道远,政府投资项目应进一步向生态保护领域倾斜,因地制宜开展荒山、荒地、荒滩绿化,做好退化林分改造和未成林抚育提升,加快草原生态修复和沙化土地治理等。三是加大交通、能源、水利等网络基础设施投资。完善的基础设施是欠发达地区发展产业的重要前提。建议持续完善交通干线网络,加快储能、储气、储氢设施和综合能源基础设施建设,统筹城乡供水基础设施等。

(三)加大创新能力培育
近年来,宁夏等欠发达地区通过建设国家算力枢纽等政策机遇发展大数据、云计算产业,取得了一定成效,但是,目前大部分的产值和研发环节都不在本地,对欠发达地区创新能力培育的辐射带动作用未能充分体现。未来,建议依托“东数西算”等国家重大工程,招引培育一批云计算服务、大数据服务、云装备制造、行业化应用、互联网交换等领域的龙头企业。依托光伏、氢能、风能等自然资源优势,谋划建设一批国家、省级重点实验室或新型研发机构,加大在清洁能源、储能等技术领域的研发力度,同时建设一批小试、中试基地,为科技成果就地转化创造条件。