着力加强投资项目谋划储备工作

加强投资项目储备是我国现行投融资体制下一项重要的投资管理制度安排，是拓展投资空间、扩大有效投资的基础性工作。然而，很多地方储备项目存在可行性研究论证不充分、前置审批手续不齐备以及项目数据信息时效性较差等突出问题。地方项目储备工作质量不高，不仅影响项目建设实施进度特别是项目效益发挥，更有可能导致国家相关投融资政策的作用难以充分发挥。各地方要充分认识项目储备工作的重要性，加大项目前期工作经费支持，进一步加强项目谋划和可行性研究论证工作，提高储备项目质量，高质量建设项目储备库。

项目谋划储备工作存在的主要问题

加强投资项目储备是各级政府实施投资管理的一项重要工作，也是国家对各级地方政府的一项明确要求。然而实践中，很多地方投资项目储备库质量不高、项目信息数据时效性和准确性较差，主要表现在以下方面。

第一，有的储备项目可行性研究论证不充分。很多地方的储备项目主要以招商引资特别是向国家和省级政府申报投资建设资金为主要目的，注重项目的可批性而非真正的项目可行性研究，如有的项目可行性研究论证的内容不全、深度不足，有的项目甚至缺失了项目需求可靠性、建设必要性、技术可行性、经济合理性和风险防控性等必要的研究论证内容，有的项目的建设选址、建设规模、主要建设内容和建设标准以及投融资方案等重大事项论证比选不充分，导致项目建设方案的科学性不高、可行性较差。这类储备项目在优化投资结构、扩大有效投资特别是促进地方经济社会高质量发展包括扩大公共服务供给和促进产业转型升级等方面的作用比较差，有的甚至成为低水平重复建设项目或“形象工程”。

第二，有的地方项目储备库存在轻管理问题。有的地方项目储备总量虽然不少，但是项目信息数据更新较慢，项目挂在储备库里（网上），缺乏专人维护管理，有关部门之间也缺乏有效的项目信息数据反馈机制，储备项目基本信息数据的时效性较差。部分地方的项目储备库由于后续维护管理工作跟不上，有的基本陷入停顿状态，成为了一个应付上级政府要求的“摆设”；有的地方项目储备库甚至成为了地方领导人的一项“面子工程”，虽然名义上入库的项目数量和总投资需求很大，但真正具备可行性、落实资源要素和建设条件的项目不多，从而难以实现项目储备库建设的初衷和目标。

第三，有的储备项目前置审批手续不具备。很多储备项目虽然投资主管部门的审批、核准或备案手续完成，也申领了项目代码证，但项目的环评、土地（海域）、稳评、能评、城乡规划等其他重要开工建设的前置审核事项没有及时同步开展，有的甚至不具备审核通过条件，如有的项目由于国土空间规划和生态红线制约，建设选址无法按时甚至不可能落地。这类前置审核手续不齐备的储备项目，很难获得金融机构的融资支持，即使允许发行地方政府专项债券或给予国家预算内投资资金支持，也很难按时开工建设、形成实物工作量，从而影响更加扩大有效投资相关政策的效果。

影响项目谋划储备的主要原因分析 

项目储备工作主要由市县政府及其有关部门承担，但实践中项目前期研究论证工作经费不足严重制约项目储备工作的有效开展，而有的地方政府对项目储备工作的重要性认识不足也是影响项目储备工作成效的重要原因。

第一，有的地方不重视项目可行性研究论证工作。项目可行性研究论证是项目投资决策的重要基础和依据，是实现项目目标和提高投资效益的重要保障，也是建立项目储备库的基础性工作。然而，很多地方的项目可行性研究论证工作往往成为了“走过场”，研究论证依据不充分可靠，研究内容和深度达不到项目可行性研究的相关要求，有的甚至成为了仅仅满足项目审批程序要求的“可批性研究”，难以作为投资决策审批的科学依据。而未经科学研究论证或研究论证不深入、不充分的项目，不仅项目本身难以发挥应有的经济、社会或生态效益甚至成为低水平重复建设项目，也无疑影响项目储备库的整体质量。

第二，地方政府的项目前期研究工作经费不足。特别是地方政府专项债券项目要求收益平衡，投资规模分析、收益测算、运营维护成本分析、还本付息能力分析等工作要求较高，再加上传统的项目可行性研究、初步设计等前期研究论证工作，往往需要投入不少前期研究工作经费。必要的项目前期研究工作经费支持是加强项目可行性研究论证、提高项目储备工作质量的重要基础和保障。在缺少足够的项目前期研究工作经费支持的情况下，一些地方推进项目前期研究论证和项目储备工作往往“心有余而力不足”。

第三，部分地方对项目储备工作认识不到位。加强项目储备是投资建设特别是拓展投资空间、扩大有效投资的一项基础性工作，对于扩大有效投资乃至充分发挥投资对优化供给结构的关键作用无疑具有重要意义。然而，有的地方主要领导人对项目储备工作的重要性认识不到位，存在“重视资金申请而轻项目储备”的管理倾向，有的甚至错误地认为项目谋划和可行性研究论证等前期研究工作属于“为别人做嫁衣”，也有的地方认为没有明确的国家和省级政府投融资政策特别是建设资金支持的项目没法落地实施，故项目储备工作“做了也是白做”。实践中，很多地方确实也存在储备项目很多而专项债资金支持的项目很少的问题，这种“僧多粥少”的矛盾，也在某种程度上影响了地方政府的积极性。

加强项目谋划储备工作的对策建议 

各地区要充分认识和高度重视项目储备库建设的必要性和重要性，加大项目前期研究工作经费支持，加强入库项目谋划和可行性研究论证，进一步提高项目储备库建设和管理质量，从而更好地发挥项目储备库的重要作用。

第一，加大项目前期研究工作经费支持力度。无论是按照项目实施本身的客观规律，还是国外的项目实施经验，项目前期研究论证工作对项目本身质量和科学决策发挥着至关重要的作用。项目前期研究论证工作没有做好，不仅影响甚至误导项目决策，制约项目顺利实施，甚至很可能造成项目工程质量低下、效益不高等问题。加大项目前期研究工作经费支持力度，对于提高项目可行性研究论证工作质量以及项目储备库建设质量是十分必要的。建议各级地方政府每年从财政预算中安排部分专项资金作为项目前期研究工作经费，并由投资主管部门统筹安排到各项目单位。同时，考虑到很多欠发达地区自身财政收支“入不敷出”特别是保基本民生保基层运转都存在很大压力的客观事实，建议国家发展改革委加大对地方特别是中西部和东北等欠发达地区的项目前期工作经费的支持力度，设立专项前期研究工作费，重点支持相对落后市县如“三区三州”、脱贫县和革命老区等地区开展项目前期研究工作。

第二，明确各地区的部门职责分工。按照发展改革部门筛选项目，财政部门管好政府债务的分工原则，明确由各地发展改革部门牵头，会同财政、国土、住建等有关部门谋划、储备、报送专项债券项目。国家发展改革委筛选政府专项债券项目后，专项债券资金要优先分配给经过筛选的政府专项债券项目。没有经过报送、筛选程序的专项债券项目特别是不符合专项债券资金投向的公共项目包括没有收益的非经营性项目，各地不得安排政府专项债券资金支持。具有政府性基金收入而没有使用者付费或经营性收入的非经营性项目，建议今后原则上不得发行政府专项债券；确实有必要投资建设、又确实缺乏财政预算资金的非经营性项目，可通过发行地方政府一般债券的方式筹集建设资金。

第三，加强地方政府专项债券项目库建设和管理。地方政府专项债券是地方政府的主要投资资金来源，加强专项债券项目谋划和储备应当作为地方政府项目谋划储备工作的重要组成部分。更好地发挥国家重大建设项目库的约束作用，凡是没有通过国家重大建设项目库报送、筛选的专项债券项目，各地一律不得安排专项债券资金，充分调动各地建设管理和运用好专项债券项目储备库的积极性，促使地方政府更加重视专项债券项目储备工作。与此同时，依托国家重大建设项目库报送专项债券项目实施的基本信息和数据，动态监督项目实施进展情况，促进提高专项债券资金的使用效率，防范专项债券资金闲置甚至被挪用的问题。

第四，着力加强项目谋划和可行性研究论证工作。长期以来，地方政府的公共项目主要依靠各行业主管部门根据行业领域发展需要研究提出，这也是行业主管部门的职责所在。然而，行业主管部门及其所属事业机构往往主要从本行业领域、本单位的发展目标任务和履行相关管理和服务职责的需要出发研究提出项目，限于其专业人员配置、项目经验特别是部门职责的限制，谋划跨行业领域、跨区域的综合开发投资项目往往勉为其难，而对植入或创新项目商业模式从而健全投资回报机制、提高投资回报水平，则更加“力不从心”。实践中，行业主管部门和项目单位往往更关注项目本身的目标和产出以及建设方案和技术方案（这无疑是必要的），但也容易忽视项目商业模式、投融资方案和投资回报机制等事关项目财务可行性和可融资性的重大事项。建议地方政府（投资主管部门会同专业部门）聘请专业的投资咨询机构谋划重大公共项目，或者向潜在的社会资本方征集重大公共项目建设方案包括投融资方案，同时鼓励、支持社会资本方直接向有关政府部门提出重大公共项目建设的建议书，从而从源头上提高项目谋划质量、提高项目可行性，并相应地提高项目储备库建设质量。