新加坡组屋制度的建设发展与启示

新加坡组屋制度的由来

组屋，即组合房屋，是新加坡政府推出的按福利价格配售的公共住宅，主要用来解决新加坡住房难的问题。新加坡组屋制度的发展始于1960年，其背景是新加坡脱离殖民统治成立自治邦后不久，面临严重的“屋荒”问题，人口激增引发的住房短缺危机导致居民人均住房面积不足6平方米，并且有40%的家庭住在贫民窟和棚户区内。时任新加坡总理的李光耀认为，“贫民区向来都是滋生罪恶的温床，住房问题的解决是稳定社会的基础，如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定。”所以，在强调发展新加坡经济的基础上，新加坡政府开始成立以政府为主导的公共住房供给体系——建屋发展局（HDB）来负责新加坡住房规划、建设和管理，同时由银行和中央公积金局（CPF）提供建房所需资金。在新加坡政府组屋计划的实施中，建屋发展局、中央公积金局和银行部门相互配合、协同运作。

1964年，建屋发展局正式推出“居者有其屋”政策框架，旨在通过大规模开发政府组屋实现全民住房自有化，系统性缓解“屋荒”问题。这一制度设计并非孤立创新，其初期曾参考香港公屋模式的核心逻辑，即政府或市场主体主导建设集合住宅，定向覆盖中低收入群体居住需求。然而，新加坡并未简单复制香港经验，而是基于本土国情进行适应性改良：一方面强化政府统筹职能，通过土地征用权与公积金制度保障组屋供给规模；另一方面推行阶梯式住房商品化策略，分阶段扩大产权覆盖范围，最终形成兼具普惠性与可持续性的公共住房体系。新加坡的政府组屋建造和发展由此正式开始，其不仅解决了基本居住矛盾，更成为后发经济体跨越住房短缺陷阱的典型范式。

目前，新加坡建立了以出售组屋为核心的多元化住房供应体系：低收入群体有资格租赁建屋发展局提供的廉租组屋，中低收入群体则可选择购买建屋发展局的经济适用组屋，中等收入阶层有能力购置由开发商开发的改善性组屋，而高收入阶层则倾向于购买市场上的私人住宅。新加坡因其卓越的居住环境，被联合国誉为全球最宜居的国家之一，这一荣誉的取得在很大程度上归功于新加坡政府对住房建设的持续投入与优化。

数据统计显示，早在1990年，新加坡的人均居住面积就已达到了21平方米，且平均每套住房可容纳3人居住；至2005年，人均住宅面积进一步提升至25平方米，同时，超过80%的新加坡公民已入住政府提供的组屋。总之，新加坡政府推行的“居者有其屋”政策，通过将组屋的分配与管理策略作为增强国家认同感和促进经济发展的关键举措，深刻体现了其对于社会福利及长远发展的周密规划，为新加坡构建一个多元种族、多元文化、和谐共存的社会结构奠定了坚实的基础。

新加坡组屋制度的发展历程及其成效

（一）1960～1963年，聚焦低收入群体住房短缺，积极推广小户型低租组屋，实施“租赁主导”策略
1960～1963年，新加坡政府通过建屋发展局推行了名为“组屋”的公共住房计划，以缓解当时的“屋荒”问题。该计划的实施标志着政府对住房供应的直接介入，旨在通过增加可供选择的住房单位，提高居住质量和满足日益增长的住房需求。在计划的初期阶段，新加坡政府建造的组屋面积并不大，具体户型为23平方米的一房式，37平方米的两房式和54平方米的三房式。1964年底，新加坡第一个公共住房计划目标基本实现，约有40万公民住进了新建的政府组屋，有效促进了经济社会均衡发展。

（二）1964～1979年，大力实施“居者有其屋”计划，低收入群体购房得以实现，住房短缺问题得到有效缓解
1964年，新加坡政府正式启动了“居者有其屋”计划，标志着组屋保障政策从原先的“仅供租赁”模式向“鼓励购房”方向转变。该计划初期主要面向家庭月收入低于1000新元的群体，提供售价约为私人住宅市场价格30%的组屋，且这些组屋的户型设计以1～3房的小户型为主。同时，对于月收入低于800新元的家庭，政府则继续提供组屋租赁服务。据统计，在这一时期，新加坡共计建设了大约9.6万套组屋，并且截至1979年底，已有超过50%的新加坡公民入住了政府提供的组屋。新加坡组屋制度在此阶段已逐步步入正轨，并通过政府住房政策的有效实施与社会住房需求的积极响应之间的良性互动进入了快速发展阶段。

（三）1980～1994年，保障对象从低收入群体逐步扩展至中等收入群体，并引入开发商建设改善型组屋
1980～1994年，新加坡建屋发展局采取了一系列策略，进一步优化公共住房体系，提升住房质量和可负担性，并引入设计与空间配置的创新以满足日益多样化的住房需求。在这期间，新加坡政府建造的组屋超过了43万套，保障对象从低收入群体逐步扩展至中等收入群体，保障标准从以小户型为主逐步发展到以大户型为主，居住率达到了全体居民家庭的70%以上。通过显著增加住房供给量，新加坡政府有效满足了城市化带来的住房增加需求，同时成功地将新加坡从住房短缺转变为住房充足，居民生活质量也得到了显著提升。

（四）1995年至今，提出“组屋翻新”计划，改进组屋质量，同时提升公共服务
自1995年后，新加坡建屋发展局对公共住房政策进行了进一步强化，通过实施一系列补贴措施，尤其是额外中央配套补贴（EC）政策，显著提升了首次购房者的住房可支付能力。具体而言，1995年，建屋发展局推行了选择性整体再开发计划，针对部分老旧组屋进行拆除并重新规划建设，以优化住房资源配置；2001年，启动了电梯升级计划，对早期建造的组屋电梯设施进行更新改造，提升了居民的生活便利性；2002年，又实施了特别中期翻新计划，针对新房屋顶漏水、外墙渗水、混凝土剥落等常见问题进行维修维护，确保了住房的安全性和耐久性；2007年，进一步推出了家居改进计划，对既往建造且未曾整修的约30万间组屋进行了全面修复，包括混凝土剥落修复、厕所设施翻新等，极大地改善了居民的居住条件。此外，建屋发展局还积极推动住房类型的多样化和设计创新，以满足不同群体的需求。同时，其更加注重社区的可持续发展，致力于提升居住环境的宜居性和包容性，通过优化社区规划、增强公共设施配套等措施，打造更加和谐宜居的社区环境。在这一阶段，新加坡政府通过贯彻实施一系列有效的组屋制度，使其公民真正实现了“居者有其屋”。

新加坡组屋制度对我国的启示

我国在保障性住房构建及政策环境方面与新加坡组屋制度相比既有共同点又有不同点。其相同之处主要表现在：一方面，我国与新加坡均是强政府国家，两国政府均对公共住房政策有较强的行政干预能力。另一方面，我国与新加坡两国推崇的儒家文化均对公共住房政策构建起到重要作用。其不同之处主要表现在：我国在制度设计上没有把保障性住房与养老保障进行勾连，而新加坡则在制度设计上把组屋与养老保障制度进行链接，试图通过政府组屋实现以房养老。因此，在充分考虑这些异同点的基础上，新加坡组屋制度作为全球公共住房典范，其经验与教训为我国构建制度优化路径提供了双重启示。

一是强化政府统筹与精准施策。新加坡通过建屋发展局成功地满足了超过80%的住房需求，这一成就主要得益于政府的全面规划和执行力。我国在推进公共住房项目时，可以借鉴新加坡政府的策略，通过提供质量高、价格合理的住房来满足低收入和中等收入家庭的住房需求。此外，政府应当加大在住房建设和管理上的投入，通过实施严格的申请资格审查和房屋分配政策，确保住房项目的质量与持续性以及资源的公平分配，同时防止投机行为的发生。

二是构建多层次资金支持体系。新加坡中央公积金制度通过强制储蓄解决了购房资金问题，但其单一资金池设计也可能导致居民抗风险能力下降。我国在设计类似机制时，应当引入更加灵活和多元化的资金使用策略完善住房公积金制度。例如，可以通过建立分项账户（住房、养老、医疗）并设定提取上限，辅以财政贴息贷款与租金补贴，降低居民对住房资金的过度依赖。此外，可试点发行保障性住房专项债券，探索保险资金、养老基金等长期资本参与路径，增强资金供给的可持续性。

三是完善动态准入退出与政策协同机制。新加坡通过收入分层与公民身份限制精准定位保障对象，但其退出机制因最低居住期限限制而缺乏灵活性。在制定和实施住房政策时，我国政府需要更多地考虑与其他社会经济政策如就业政策、社会保障及区域发展政策等的协调性。此外，政策制定者应当通过强化数据分析和市场研究，利用地理信息系统（GIS）和人口统计数据来评估各区域的住房需求和发展潜力，加强住房政策与产业布局、公共服务配套协同，避免“孤岛化”居住问题。

四是推进住房保障与养老政策适配联动。新加坡组屋制度与老龄保障深度耦合的效能，源自公积金基础保障、组屋资产增值及商业保险补充分层的系统性支撑。我国可借鉴此种“基础资产+市场工具”架构，在构建保障性住房体系时，将养老政策纳入制度设计，建立差异化的产权流转规则。探索建立保障房专项公积金账户体系，通过税收优惠引导住房储蓄向养老功能转化，并运用大数据优化资产估值模型，完善“价格发现—风险定价—损失吸收”的市场化运行链条。同时，针对性开发保障房权益转化产品，可以设立养老专项份额，通过住房资产证券化形成可持续的养老资金池；结合收储政策建立保障房资产跨期置换机制，增强存量资源流动性等。