以财政支出优化推动“投资于物”和“投资于人”紧密结合

“投资于人”是立足新发展阶段的必然选择，是贯彻新发展理念、推动高质量发展的关键支撑。我国财政政策在配置资金时，逐步加强对人力资本积累、基本公共服务供给和居民福祉提升的重视。当前，我国“投资于人”财政支出优化仍面临居民收入支撑能力偏弱，区域公共服务供给不均，财政支出结构“重物轻人”，激励机制短视导致效率低下，财政绩效评价机制缺乏人力资本导向，绩效反馈机制尚待优化，人力资本结构性错配，高端人才支撑不足，公共服务资源分配不均，制度设计未形成有效协同等问题。下一步，建议强化人力资本投资的结构性优化与精准性，完善地方政府激励机制，优化财政支持机制，提升财政支出管理的科学化与精细化水平，创新财政工具与融资模式，激活多元主体参与，构建“人力资本绩效”评价体系，加强支出效能监测。

“投资于人”导向下的财政支出实践路径

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，明确了经济政策着力点更多转向惠民生、促消费方向，这有利于形成经济发展和民生改善的良性循环，更好促进经济高质量发展。

（一）财政支出结构优化调整
自“以人民为中心”的发展思想确立以来，我国财政支出结构逐渐向民生领域倾斜。2025年民生领域财政投入占全国一般公共预算支出70%以上，“投资于人”理念充分体现，财政政策惠民生、利民生的特征愈发明显。2025年1～9 月，一般公共预算支出聚焦社会保障和就业、教育、卫生健康等民生领域，三项支出分别同比增长10.0%、5.4%、4.7%，较2024年均显著提升，明确体现“强化宏观政策民生导向”的要求。具体而言，教育方面，高等教育与职业教育得到重点支持。2025年，中央本级教育支出安排1744.43亿元，增长5%，优质本科的扩容方面力争再增加2万人，主要聚焦人工智能、集成电路等战略性新兴产业。同时，持续加大对职业教育的经费支持力度，支持产教融合与实训基地建设。医疗卫生方面，财政支出持续向普惠化与基层能力建设倾斜。2025年，居民医保人均财政补助标准达到每人每年700元，中央财政强化基本医保、大病保险、医疗救助三重制度综合保障。此外，积极推动将县域医共体建设纳入超长期特别国债资金支持范围，2024年下达69.5亿元支持23个省份的28个项目，推动基层医疗服务能力均衡化，形成较为完整的“基本保障+公共卫生+转诊协同”体系。养老与住房保障方面，中央财政加大对三级养老服务网络和保障性住房供给的支持。截至2024年底，全国养老机构和设施达到40.6万个、床位799.3万张。高龄津贴、经济困难老年人服务补贴、失能老年人护理补贴等各类津补贴惠及4945万老年人。财政补贴机制显著降低服务门槛。住房领域则通过中央财政与地方政府合作机制，为保障性住房等“三大工程”提供资金支持超1.6万亿元，租赁性住房贷款年均增长高达52%。

（二）多元化资金保障机制构建
“投资于人”支出领域通常具有高长期性与低市场回报特征，传统财政支出独立承担的模式难以支撑全面、可持续的供给体系。因此，近年来我国探索形成了“财政主导+市场补充”的多渠道资金保障机制。一是超长期特别国债成为填补人力资本支出缺口的重要工具。2025年，我国发行1.3万亿元超长期特别国债，其中3000亿元专项用于支持消费品以旧换新，间接提升家庭消费能力和生活品质，体现了财政资金对民生改善的杠杆放大作用。二是货币政策工具对人力资本投入的支持有所增强。中国人民银行推动金融机构不断增加涉农、小微、民营、重点群体等普惠领域贷款投放，推动金融资源向涉农、养老等领域倾斜，形成货币财政政策协同支持人力资本发展的机制。三是社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与教育、养老、职业培训等项目成为重要趋势。

（三）政策协同与“人-物”双向投入机制初步建立
政策协同方面，我国围绕收入分配、税费制度与消费刺激形成初步联动。一方面，中央财政开展育儿补贴试点、养老金提标等举措以优化收入分配结构，提高低收入群体边际消费倾向。例如，对二孩、三孩家庭提供月度补贴，城乡居民基础养老金提升，惠及1.2亿农村老年人口。另一方面，减税降费与消费券政策提升居民消费能力。财政补贴新增500亿元消费券，重点投向家电以旧换新、文旅消费等领域，地方财政按1:1配套。此外，“人”与“物”协同投资机制正在建立。国家层面推动设备更新与人力培训联动，明确企业接受财政设备补贴需配套技能培训支出。科技创新也开始向民生领域转化，如医疗设备国产化政策推动国内企业研发成果向基层医院推广，有效降低成本并扩大可及性。

“投资于人”财政支出优化面临的主要问题

（一）居民收入支撑能力偏弱，区域公共服务供给不均
一是收入分配结构制约消费与人力资本投资内生动力。长期以来，我国居民部门在国民收入分配中所占比重偏低，财政政策在支持居民收入增长方面作用仍有限。二是城乡与区域公共服务供给差距拉大人力资本积累缺口。城乡、区域之间的公共服务供给差距日益成为制约“投资于人”战略实施的关键障碍。三是支出动机与机制缺位，制约“以人为本”财政转型。从财政运行机制看，目前地方政府在财力安排和项目选择上仍存在“以物为先”惯性逻辑。在预算紧张与政绩压力双重驱动下，地方更倾向于投资周期短、产出可量化的硬件类项目，而对“以人”投入的财政安排动力不足。

（二）财政支出结构“重物轻人”，激励机制短视导致效率低下
一方面，“房地产+基建”传统驱动模式的需求基础已发生系统性变化。我国长期将财政支出的重点放在基建、房地产等物质资本上，尽管这些领域在推动经济增长、改善基础设施方面取得阶段性成效，但边际效益已显著递减。这种路径依赖不仅占据大量财政资源，还挤压了人力资本投入的可用空间。另一方面，激励机制短视，抑制人力资本投资积极性。由于考核周期短、政绩评价导向偏重“见效快、数字好”，多数地方政府对长期回报不明显的教育、技能培训、健康促进等项目缺乏足够支持。

（三）财政绩效评价机制缺乏人力资本导向，绩效反馈机制尚待优化
一是“投入－产出”导向的绩效体系难以衡量人力资本效益。当前我国财政绩效评价体系在很大程度上仍侧重项目管理和投入产出效率，缺乏对人力资本投入实际效果的深层评估工具。二是基础设施导向掩盖公共服务“真实价值”。财政决策体系中广泛存在“硬指标优先”的结构性偏向，许多基层公共服务项目被归入“配套设施”而非“核心民生”范畴。这导致教育、医疗类基础设施虽然改善显著，但服务质量和民众获得感提升有限。三是缺乏以居民体验为核心的绩效反馈机制。财政支出评价机制中鲜少纳入居民满意度、服务可及性、个人发展机会等“体验类”指标，导致政策效果难以反映在公众生活改善上。教育政策考核未充分纳入学生综合素质指标，医疗评价未关注老年人就医便捷度，均反映出财政绩效体系在“人力资本维度”上的缺位。这种绩效评估的缺失，使得财政支出在推动包容性发展、提高公共服务效能方面的作用大打折扣。

（四）人力资本结构性错配，高端人才支撑不足
一是教育结构与产业需求脱节，人才供需错配加剧。尽管我国教育财政支出持续增长，但从学科结构看，普惠性、高学历导向的传统学科占比过高，而面向制造业、新兴产业的技能型、实践型教育资源严重短缺。二是科研财政支出“重设备轻人才”，高层次人才支持乏力。科研经费过度集中于硬件设施与仪器设备，导致高端人才流动性大、科研稳定性差。三是财政导向滞后于战略性人才需求演进。面对技术革命与战略性新兴产业崛起，财政支出机制缺乏与人才结构动态匹配的调整能力。目前，高校拨款体系仍按学科归属和历史基数配置，未建立面向未来的“结构调整型”拨款机制。

（五）公共服务资源分配不均，制度设计未形成有效协同
养老、医疗、教育等民生领域的财政政策制定呈现“碎片化”特征，不同领域之间缺乏系统整合。养老政策多聚焦于基础养老金发放与机构建设，医疗政策则关注医保支付与医疗设备购置，两者之间联动机制薄弱，导致服务对象在面对跨领域需求时无法获得连续性保障。尤其在老龄化加剧背景下，诸如“医养结合”服务难以落地，正是由于财政制度设计未形成有效协同。此外，多个部门分别负责资金拨付和指标考核，缺乏统一平台与信息对接，严重削弱了政策效能。

“投资于人”财政支出优化的政策建议

（一）强化人力资本投资的结构性优化与精准性
一是教育支出提质增效。在保障基础教育均等化的前提下，逐步提高职业教育、应用型高等教育及STEM（科学、技术、工程、数学）领域的投入占比，动态对接产业升级需求。深化绩效预算改革。探索设立“个人终身学习账户”，配套税收优惠或财政补贴，激励劳动者持续更新技能，应对技术性失业风险。二是卫生健康支出转向“健康促进”。从治疗为中心转向预防为中心，提升医保基金使用效率。深化医保支付方式改革，强化成本控制与医疗质量监管，遏制过度医疗，释放财政空间用于普惠性健康服务。三是立法保障与刚性约束机制。明确要求各级财政预算中教育、卫生、社会保障等民生领域支出占比不低于设定下限。四是存量调整与增量倾斜并举。压缩低效支出，腾退资金定向注入职业教育、社区养老、儿科医疗等短缺领域。新增财力优先用于人力资本项目，如扩大保障性租赁住房供给、提高城乡居民医保补助标准、实施普惠托育服务补贴等。

（二）完善地方政府激励机制，优化财政支持机制
一是推广“结果导向型”融资机制。在社会服务领域试点“社会效益债券”或“按效果付费”模式，吸引社会资本参与，财政资金仅在验证达成预定社会成果后支付，提升资金利用效能。二是深化税收政策协同激励。完善企业职工教育经费税前扣除政策，提高扣除比例或实行加计扣除，尤其鼓励向高技能、数字化转型相关培训倾斜。研究对个人教育投资的个税专项附加扣除优化方案，扩大覆盖范围与抵扣额度。三是构建多层次社会保障激励相容机制。在养老保险、失业保险制度设计中，嵌入“积极劳动力市场政策”等元素。四是建立中长期投入保障机制。推行教育、医疗、养老等领域“三年滚动财政规划”，允许跨年度预算平衡，支持地方谋划长周期项目。对人力资本投资成效显著的地区，给予专项债券额度倾斜或税收返还奖励。

（三）提升财政支出管理的科学化与精细化水平
一是完善基础数据与评估体系。建立覆盖全生命周期的国家级人力资本统计监测数据库，整合教育、健康、就业、收入等微观数据。引入成本效益分析（CBA）、成本效果分析（CEA）等工具，对重大人力资本投资项目进行事前评估与事后审计，优先支持社会回报率高的项目。二是强化部门协同与政策整合。打破教育、人社、卫健、民政等部门的政策与资金壁垒，建立跨部门协调机制，围绕特定群体或特定目标设计一体化财政支持方案，避免碎片化与重复投入。三是推动省级以下政府支出责任与财力匹配。在明确中央与地方在基本公共服务领域共同事权的基础上，进一步优化转移支付制度。基于人口流动、成本差异等因素，采用更科学的方法分配资金，确保基层政府具备提供均等化人力资本服务的可持续财政能力。

（四）创新财政工具与融资模式，激活多元主体参与
一是发展“人力资本导向”金融工具。积极吸引社会资本投入职业培训、残疾人就业支持等领域，财政按“就业留存率”“收入增幅”等成果支付回报。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，引导保险、养老金等长期资本进入民生领域。二是优化政府和社会资本合作模式与税收协同。明确养老机构、职业培训基地等项目的绩效付费机制与风险分担比例。对企业员工培训支出实行150%加计扣除，对参与保障房建设运营企业减免城镇土地使用税。

（五）构建“人力资本绩效”评价体系，加强支出效能监测
一是设计多维度评估框架。教育领域设置学生核心素养达标率、职校毕业生对口就业率、弱势群体教育获得感指数；医疗领域设置慢性病控制率、基层首诊率、患者满意度等指标；养老领域设置社区服务站使用率、失能老人专业照护覆盖率等指标；住房领域设置保障房租户稳定性、配套服务可达性等指标。二是推行循证决策与动态调整。构建“财政支出大数据追踪平台”，整合社保、学籍、就业等信息，实时监测资金流向与成效。引入第三方机构开展政策影响评估，对回报率持续低于阈值项目启动退出或优化程序。