以编制全口径政府投资计划为抓手统筹用好各类政府投资

政府投资计划是将政府投资资金按年度落实到项目的基本方式，是统筹用好各类政府投资、提高投资效益的关键抓手。当前，政府投资规模较大，约占全社会固定资产投资的17%（根据资金流量表测算），但边际效益呈下降态势，重要原因是各类政府投资缺乏有效统筹。在此背景下，探索编制全口径政府投资计划具有重要意义。

全口径政府投资计划的发展脉络和概念界定

（一）发展脉络
我国政府投资计划管理制度经历了从分散到集中、从粗放到精细的发展过程。2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》提出编制政府投资中长期规划和年度计划的要求，奠定了制度雏形。2015年国家发展改革委印发《关于加强政府投资项目储备 编制三年滚动投资计划的通知》，提出要编制三年滚动投资计划，并将其作为编制年度实际投资计划的基础和来源。2019年实施的《政府投资条例》作为我国关于政府投资管理的第一部行政法规，明确要求“县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划”，确立了政府投资计划的法定地位。“十五五”规划纲要明确提出“在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”，将政府投资计划作为统筹用好各类政府投资的关键抓手。

（二）概念界定
全口径政府投资计划并非简单汇总，而是着眼于政府投资资金统筹安排的系统性制度设计。核心在于实现三个维度的全覆盖。在资金来源层面，将中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债等各类政府投资资金纳入投资计划进行统筹管理，着力解决政府投资“碎片化”问题。在市场主体层面，将各级政府部门、国有企业、事业单位及政府融资平台等所有使用政府投资资金的主体纳入统一管理框架。在计划管理层面，建立覆盖政府投资计划编制、下达、执行和监管等主要环节的全周期闭环管理体系，着力提高政府投资计划执行的质效，提高政府投资综合效益。

编制全口径政府投资计划的必要性

（一）贯彻落实法定职责，筑牢法治根基
依托《政府投资条例》确立的政府投资年度计划制度，政府投资计划作为政府投资全流程管理的法定载体，与预算刚性衔接，是资金拨付与项目实施的前置依据。通过编制全口径政府投资计划，将分散于各渠道、各部门的政府投资资金全部纳入法定计划管理范畴，确保每一笔政府投资都有计划依据、每一笔资金拨付都符合法定程序。

（二）打破部门壁垒，提高政府投资效益
以全口径政府投资计划为抓手，对各类政府投资资金实行统一归集、统筹安排与全过程管理，能够从源头上防范项目重复申报、多头申报、多头要钱等乱象，规范项目申报与资金分配秩序。同时，有利于打破部门分割、行业壁垒以及固化的利益格局，强化投资统筹与刚性约束，有效遏制盲目铺摊子、超前建设甚至低水平重复建设等问题，减少资金闲置沉淀与低效浪费，推动政府投资更加科学合理、集约高效。

（三）强化统筹平衡，提升宏观调控精准性
编制全口径政府投资计划有利于在投资总量、行业结构、区域及城乡布局等方面统筹配置资金与项目，推动有限的政府投资精准投向补短板、强弱项、惠民生领域，切实发挥集中力量办大事的制度优势。在行业结构上，可以加大对重大科技进步、关键核心技术攻关等领域的支持力度；在区域布局上，可以促进区域协调发展，支持中西部地区和欠发达地区补短板；在城乡协调上，可以统筹城乡基础设施建设，有利于深入推进以人为本的新型城镇化。

地方编制全口径政府投资计划存在的问题

（一）“全口径”缺乏统一标准，项目分类管理精细化程度不足
一是“全口径”范围尚未形成共识。对于将哪些资金纳入计划管理，各地实践尚不统一。如一些地方倾向于通过计划调整的方式将争取到上级建设资金的项目纳入计划，而另一些地方未将此类项目纳入计划管理。二是资金配置交叉重叠。部分项目由多渠道资金拼盘支持，其资金规模、来源不够清晰，游离于计划管理之外，容易造成重复投资或投资缺位，也增加了债务风险防控的难度。三是国有企业投资监管存在盲区。部分地方由国有企业筹措资金实施公益性项目，相关投资未纳入政府投资计划统一管理，不仅造成投资管理口径不完整，也容易脱离财政承受能力与债务风险管控，进一步加剧地方政府隐性债务风险隐患。

（二）计划刚性约束不足，稳定性与项目实施动态性之间存在冲突
一是约束力有待加强。部分地方计划调整程序不够规范，年中调整占比过高，甚至出现“边干边调”的现象，影响计划严肃性。二是人大监督作用发挥不充分。部分地区计划编制和重大调整环节缺乏人大审议批准程序，计划执行中资金和项目变动等多由部门自行调整，弱化了计划的权威性和严肃性，人大的实质性监督不足。三是资金时序与项目进度错配。年初编制政府投资计划时，上级资金的进展尚不能确定，特别是中央预算内投资和专项债额度分配未定，导致计划编制要么过于保守、要么过于激进。

（三）全口径计划的战略导向存在认知偏差，统筹功能发挥不够充分
一是统筹功能退化。部分地方计划编制易退化为简单的项目汇总，缺乏对项目优先级、资金配置比例、建设时序的统筹安排，难以实现资金在行业领域、区域布局等结构层面的优化调整，政府投资撬动作用有限。二是计划约束与发展自主权平衡难度较大。约束过紧影响地方积极性和项目实施的灵活性，约束不足则影响计划权威性。如何在规范管理与激发地方活力之间取得平衡、如何在落实国家战略的同时给予地方合理的自主空间，仍需探索。三是绩效导向不够突出。部分地方重项目数量、轻绩效目标，重资金安排、轻效益评估，导致投资效益分化明显。此外，计划执行绩效的评价结果应用机制普遍缺乏，“花钱必问效、无效必问责”难以真正落地。

（四）政府投资计划信息公开普遍不足，社会监督缺位
一是信息归集标准不一，公开内容碎片化严重。计划编制过程中，项目遴选依据、资金安排标准、绩效目标设定等关键信息的公开缺乏统一规范。部分地方仅公开投资规模等笼统数据，未细化到具体项目、资金来源及建设内容，数据颗粒度粗细不一。二是公开时效滞后，动态调整透明度低。年度计划确定及中期调整结果多集中于年初或年末一次性公开，执行过程中的项目变更、资金调剂、进度情况等信息披露不及时，社会各方难以实时掌握投资动态。三是公众参与渠道不畅，外部监督机制薄弱。各地计划编制环节公众参与有限，计划执行相关信息公开也不充分，普遍未形成有效的外部监督机制。

若干建议

（一）明确纳入全口径政府投资计划的口径和范围
使用财政性资金的本级政府投资项目应全额纳入计划管理，做到应纳尽纳，不留死角。对于专项债及上级建设资金，结合年初额度落实情况实行差异化管理，年初能够明确规模的优先纳入；无法明确的，可待年中明确后通过调整程序增补，确保计划既保持刚性又具有一定弹性。

（二）充分发挥全口径政府投资计划的统筹功能
以全口径政府投资计划为载体，统筹安排政府投资项目和资金，确立项目纳入政府投资计划的优先序。具体可分为四个优先级。第一级是党中央、国务院确定的重大战略、重大规划、重大政策相关的投资项目。第二级是根据各地发展规划、各行业领域专项规划确定的区域重大战略相关项目。第三级是其他补短板、强弱项、惠民生项目，包括社会事业、城市更新、乡村振兴、生态环保等领域。第四级是其他一般性项目，在资金有余力的情况下统筹安排。通过这种分级分类管理，优化资源配置，确保有限的资金用在刀刃上。

（三）健全政府投资计划与财政预算衔接机制
建立多部门共同参与的联动机制，在计划编制、执行、调整各环节加强协同，确保计划与预算有效衔接。投资主管部门牵头编制政府投资计划，负责项目筛选、排序和资金初步安排；财政部门核查预算匹配性和财力承载能力，提出资金统筹平衡意见；行业主管部门推荐优质项目并提供行业发展规划依据，参与项目论证。投资主管部门和财政部门统一衔接建设预算，形成资金安排方案，而各部门只需衔接人员支出、公用支出等经常性预算，减少重复协调成本。

（四）完善政府投资计划调整机制
按照项目重要性、调整幅度划分审批权限，建立分级分类的调整管理制度。如，重大项目调整报人大常委会审议批准，强化人大监督，而一般项目调整报政府常务会议审批；资金在不同项目之间的调剂由投资主管部门联合财政部门共同审定。可以明确计划集中调整频次，避免因频繁调整影响计划严肃性。同时针对自然灾害、公共卫生事件等紧急情况的投资需求，建立应对重大突发事件的紧急调整绿色通道，简化程序、快速响应。

（五）健全政府投资计划信息公开和绩效管理机制
建立统一的信息公开标准，明确公开内容、公开格式、公开时限，指导各地公开计划编制的政策依据、项目清单、资金安排、绩效目标等完整信息，并及时公开计划调整、项目进展、资金拨付等动态信息，为公众参与政府投资决策和进行外部监督提供良好条件。建立全过程绩效管理机制，将绩效目标设置作为项目纳入计划的前置条件，将绩效评价结果作为后续资金安排的重要依据，将重大项目的绩效评价报告向社会公开，形成闭环管理。