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反思房地产市场调控思路(2013年6月号)

2013-10-17 10:26:20 文/ 赵瑞清

从上世纪90年代初开始起步的中国房地产市场,经过10多年的发展后,到2003年投资过热端倪隐现。也正是从这一年,中国房地产市场走上了长达10年的调控之路。

十年轨迹看政策导向

2003年4月,中国人民银行下发第121号文件《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,开始以金融手段调控房地产市场。就在121号文件的作用开始显现但还不明显的时候,同年8月12日,国务院发出《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发2003年18号文),指出全国的房地产市场是健康的,不存在泡沫问题;随后出现的全国房地产发展“大好”形势淹没了央行121号的警告与忧虑。

经过2004-2008上半年各项政策措施密集出台,房地产开始稳住步伐。可就在此时世界金融危机爆发,受其影响,我国经济增长三驾马车中的出口严重受挫。为了保8%的经济增长,中央连续出台措施刺激市场,4万亿政府投资计划迅速落实。

在这样的宏观经济形势下,坚持数年的房地产调控政策在半年内快速“松绑”,从2009年6、7月开始,房地产市场从谷底一跃至峰顶,房地产这匹收缰之马又重新脱缰。到2009年底,中央很快重新觉察到房地产这匹脱缰之马的肆意妄为,2010年国务院及相关部委出台了24个文件打压房地产市场。2011年国务院“新八条”对房地产市场调控实行地方政府问责制,2012年住建部启动全国40个城市住房信息系统查询系统,2013年又出台了“新国五条”。就在当前各地纷纷集中出台“新国五条”实施细则后,全国房价在二手房交易火爆的引领下又掀起了新一轮涨价热潮。

调控房地产市场是政府的职能,各个国家也对房地产业进行干预。但我国房地产市场的忽冷忽热,其原因在于政府房地产市场调控思路出现了问题。从10年调控的轨迹看,政策着力点几乎都是限制买房,打压需求。从最近出台的国五条看,第一条是限价,除拉萨的其他城市限价均实行政府问责制;第二条是限购,重申二手房交易的20%个税规定;第三、四条是推进保障性安居工程,这是解决房地产结构性问题的好政策,但缺乏可操作的配套措施;第五条是加大监管力度。“新国五条”不过是前几年甚至这10年调控政策的重申,并没有新意。

从国家统计局3月18日公布的数据显示,2月全国70个大中城市,新建商品住宅、二手住宅价格环比上涨的城市数量扩大到66个。现在房地产市场调控,无非是在“限购、限贷、限价”上作文章,走的是政府硬干预的路子。政府该干的放给了市场,而市场的问题却由政府去解决,调控效果自然难尽如人意。

调控效果不佳原因

对于仅有20几年历史的中国房地产业而言,10年调控不可谓不长。为什么在这么长的时间里,调控的思路始终不变呢?为什么不从房地产业本身发展的规律入手?其原因既有传统的思维定式,也有现实的利益驱动;既有房地产业本身的原因,也有业外各方力量的博弈。综合起来至少有5个方面的因素。

1.计划经济体制的思维定式和行为惯性。虽然改革开放35年了,但是在政府的指导思想和行为模式上,计划经济体制的影响仍然存在,在房地产调控的10年当中,不时会发现计划经济的影子。“限价、限购、限贷”很明显就是用计划的干预手段来调控市场上出现的问题,而不是从供需矛盾入手,发挥价格机制的作用,从而陷入愈调愈涨、调调涨涨的困局。

作为供给来讲,用于住宅建设的土地,前几年是大增,后几年是大减。2005年、2006年土地供给下降导致2007年出现的房价暴涨,2009年的土地供给减少导致2010年的房价暴涨,2011年土地供给下滑,有人就预言2013年新一轮房价暴涨,今年房价上涨已见端倪。同时还存在供给结构不合理的问题,真正用于廉租房和经适房建设供地不足。非市场化的行政干预是抑制需求,市场化的自我调节是增加供给,10年调控政策使房地产市场机制严重扭曲。

2.政府垄断土地供给和货币超发推涨房价。近10年来,我国的城市化、住房刚性需求、资源配置不均衡等,固然能在一定程度上推高房价,但却不足以令房价如此飙升。我国房价畸高的重要原因在于土地的政府垄断及货币超发。政府作为土地的唯一出让人,不仅剥夺了农民的切身利益,而且进一步巩固了地方政府土地财政的垄断利益地位。2011年,国土部发布新闻,地价占房价之比全国平均为23.2%。货币超发是推高房价的又一催化剂。

而在保增长的政治要求下,十年来我们执行的是宽松的货币政策,房地产价格随货币超发而不断上涨,房地产市场调控自然达不到预期效果。

3.收入不均、投资渠道狭窄是推高房价的社会因素。10年来,房地产作为财富转移的工具为既得利益群体积累了巨额财富。根据中国人民银行金融研究所和西南财经大学联合进行的“中国家庭金融调查”,中国最富有的10%家庭拥有总家庭资产的84.6%。2013年《福布斯》发布的《中国大众富裕阶层财富白皮书》显示,大众富裕阶层选择房地产进行投资的比例为53.9%。

通过房地产获取财富的另一重要渠道,是全国各地普遍存在的党政机关、事业单位和国有企业的大批量集资建房,有的房子以每平方米综合成本价出售给公职人员,但一转手便可以按照市场价格出售。房地产业造就的暴富群体积累了巨额的社会资本,这些资本由于国内投资渠道狭窄,又投向了房地产市场。

正常情况下,社会资本投资应有很多的机会和领域,但在我国好多投资机会和领域都被国家垄断了;股市也是广阔的投资领域,但中国股市之混乱使得社会资本望而却步。这些投资领域和机会被封堵后,只有买房子还比较可靠,这种“扭曲”的投资使得房地产市场变成一种畸形的市场,一边是大量房屋闲置,一边是许多家庭无房可居。

4.社会保障房体系不健全,政策不完善,使得房地产市场没有健康发展的支撑力量。保障性住房体系包括经济适用房、廉租房和公租房,是政府为低收入甚至无收入的贫困人群提供的住房,从性质上讲属于公共产品。

保障房体系建设是作为保障民生和维护房地产市场秩序的稳定器,但是在我国,到目前为止保障性住房体系建设没有做好,可以说做得很差。绝大部分城市真正落实保障房建设是在2009年之后,保障房建设规划滞后、开工率低、管理疏漏、资金紧缺、分配不公等问题普遍存在。据住建部统计,“十一五”期间,全国1140万户低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决,到2010年底,我国城镇保障房覆盖率还不足10%。

5.房地产市场调控缺乏法律依据和长远预期。我国房地产市场调控的10年,是一个政策跟着一个政策出台但没有一个政策是有法律依据的10年,给公众购房和投资者买房一种暂时性调控的信号而不是长远预期。美、日、英等国家上百年前就有了《住房法》,日本通过缴纳固定资产税解决多套房的问题,德国对10年内交易房产的征收15%的投机税,美国对遗产税实行累进税制。依法调控注重的是从土地、金融、财税这些根本的地方入手,着手于调整结构,着眼于平衡总量,做釜底抽薪的工作,通过市场调节解决合理供求,通过税收调控解决公平需求,通过行政措施解决违规问题。而我国房地产调控因为没有法律框架,难以在调控中从根本上解决市场的“盲目性、被动性和滞后性”。

完善调控须厘清4大关系

房地产具备生存必须品、奢侈消费品并兼有投资的属性,商品房和保障性住房形成了房地产市场的二元结构。现在的问题是,政府把性质迥异的两者放在了同一个市场上,因此就出现了政府调控的“有形之手”与市场调节的“无形之手”发生博弈。面对房地产市场反复无常非良性发展的局面,厘清3大关系必不可少。

1.厘清保障性住房市场与商品住房市场的关系,是政府有效实施房地产市场调控的前提。保障性住房市场与商品房市场是两种不同性质的市场,前者是生存必需品市场,后者是多样化、奢侈性的高层次消费品并兼有投资品市场,性质不一样,消费群体也不一样。保障性住房市场是政府主导的准市场规则市场,供给曲线与需求曲线不是完全意义上的市场供求曲线,其市场不完全性致使不可能自发调节达到均衡。保障性住房所起的作用是解决社会公平问题,属于社会民生范畴,其性质属于社会财富的二次分配,是以政府主导建设的福利系统的组成部分。商品住房市场是完全市场化的东西,在其发展过程中,市场的价格机制始终起着主导作用,而政府仅是保护其自由竞争的环境和秩序。厘清保障性住房市场与商品住房市场的差异,这是实施房地产市场调控的基本前提。

2.厘清中央政府决策监督与地方政府执行落实的关系,是政府有效实施房地产市场调控的关键。目前的财税体制和行政管理体制,使得中央政府与地方政府存在着利益差异,或者讲存在着中央政府与地方政府的利益博弈关系。利益的不一致性突出表现在土地收益上,城市土地所有权在法律上归国家所有,而实际支配土地的权利却掌握在地方政府手中,土地出让金全部归地方财政所有,这笔庞大的预算外收入,被称为地方政府的“第二财政”,基本上属于地方政府的“小金库”,而这部分收入主要来自于房地产市场特别是商业地产和商品住宅市场。因此,中央三令五申来调控房地产,而地方则“雷声大,雨点小”。

3.厘清调控法律框架与调控政策措施的关系,是政府有效实施房地产调控的保障。无法可依是我国房地产市场调控的最大问题。有了法律依据,才能使调控主体的权利明确,责任明确,行为明确;才能使调控措施既有强制性,又有可操作性,这就解决和避免了政策调控出现的许多问题和弊端。法律框架建设应包括:保障性住房方面的立法,土地供应方面的立法,财税金融方面的立法等。房地产市场调控仍需要一定的政策措施,政策措施主要是针对不同地区的特殊情况,解决个别问题,或者临时性问题,它是法律手段的补充。有了法律框架,政府、市场、社会各方面才能各尽其职,有所作为,房地产市场调控才能有效实施,健康发展。(作者单位:华南理工大学经贸学院)