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开征房产税真有这么难?(2013年4月号)

2013-10-16 14:49:48 文/ 刘立峰

2011年初,上海、重庆两地开始进行房产税征收试点。重庆房产税的征税对象主要是独栋别墅和高档公寓,上海的征收对象则是新增房源。全年重庆涉及征收房产税的住宅只有9400套,个人住房房产税不足1亿元;上海应缴纳个人住房房产税的住房接近2万套,具体征税金额没有公布,但是数额也不会太大。

2011年,上海地方财政收入完成3429.8亿元,重庆市地方财政收入超过2900亿元。相比而言,两地合计不超过3亿元的房产税收入对地方财政贡献甚微。由于征收范围过小,所以,房产税的试点效果并不明显。

自房产税试点在重庆和上海启动,时间已经过去整整两年,在此期间,扩大试点改革一直在传闻和辟谣中摇摆不定,改革没有丝毫进展。近期,关于扩大房产税试点的争论很多,有些人认为,征收房产税会推高房价,增加房屋租金,从而增加城市居民的负担。有些人则认为,在目前减税呼声很大的情况下,将房产税定位于增加地方政府财政收入容易在社会上产生厌恶感,造成政策推动上的难度。还有人认为,房产税的立法程序有争议,征税目标不清晰,制度框架不明确,使得这项政策不可能大范围迅速实施。难道这项改革又要被长期搁置或陷入无休止的争论中吗?

60%房屋可征

房产税属于国际上具有通行性的税种,世界上多数实行市场经济的国家都征收房产税。房产税是欧美等国县、市以下政府的主要财政来源。加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的财产税(主要是房产税)占地方税收的比重都比较高。据统计,16个经济合作与发展组织国家(OECD)这一比重的平均水平约为43%。1942年,美国房产税占地方财政收入的比例高达92.2%,到1977年下降到80%,2007年,比例仍然达到72%。1977年,美国50个州征收的房地产税总额为625亿美元,到2007年达到3831亿美元,增加了5倍。房产税税基不可转移,管理容易,收入稳定,符合受益原则,作为地方政府的主体税源是没有问题的,也与我国进一步完善事权与财力相匹配的财政体制要求相吻合。

2001-2011年,我国房产税由157亿元提高到1102亿元,年均增长17%,房产税占土地税收的比例显著下降。这主要是由于非经营性房产没有纳入征税对象。如果未来对城镇非经营性房产征税,那么,房产税规模将会大幅增长。

考虑住房基本保障功能和低收入群体的承受能力,在我国现有城镇住房中,有60%的房子可以在房产税征收范围之内。2011年,全国城镇有135亿m2的住宅可征房产税,平均房价是5377元/m2,房产税税率是1.2%,那么住宅部分的房产税可以达到8700亿元,加上商业地产已经征收的房产税,整个房产税规模大体是10000亿元,占当年地方财政收入不足20%。这一比例仍然明显低于美国1942-2007年财产税占州和地方财政收入35%的平均比例。随着住宅面积和房价的稳步增加,房产税有可能逐渐成为地方稳定的主体税种。

负担可承受

房产税会给民众增加多少负担?根据国际经验,各国在设计房产税税基和税率时,都会充分考虑人的基本居住需求以及低收入人群的承受能力,所以真正纳入征税对象的房产(或房产价值)只是全社会住房的一部分,税率也不相同。

当然,从国外情况看,房产税的负担还是存在的。根据美国统计局提供的数据,2009年,美国自住房估价中位数是18.5万美元,家庭房地产纳税额中位数是1917美元。2008年,英格兰平均每个家庭交纳的房地产税为1146英镑。2010年,法国共有56.2万户居民交纳了房地产税,共计33亿欧元,平均每户交纳5854欧元。但是,显而易见,这种负担是必要的。只有这样才能增加住房的持有成本,抑制投机炒房,保护房地产市场的稳定。

在国外,房地产税主要用在街道整修、公园、垃圾清理、警察、消防、教育、公交、博物馆、图书馆等公共开支上。有了房产税的支撑,地方政府就拥有了相对稳定的财源用于城市的建设与运营。

长期以来,我国的地方政府也有一定比例的预算内资金可以用于资本性支出,但是,地方政府经常以本级财政收入难以满足经常性支出需要为名,把建设性支出责任推给上级政府甚至中央政府。因此,地方预算内资金用于建设的比例很小。

通常国外的地方政府会拿出20%的预算收入用于资本性支出,我们的比例远远低于这一水平。如果我们通过法律形式明确了房产税作为地方政府的主体财源,房产税就可以与城市维护建设税等税种一起,成为地方政府基础设施和公用事业建设的重要资金来源。财力与事权相匹配,地方政府也就很难再将责任向上推诿。

如果地方政府缺乏稳定、规范的财力保障,以土地出让和土地抵押贷款融资为特征的土地财政就难以退出,这也为地方政府反对征地制度改革找到了借口。

开征房产税并形成地方政府主体财源有利于推进现有土地财政模式的转型。2011年,我国土地出让收入上升到33166亿元,土地成本23630亿元,土地净收益只有9536亿元。而按照上文房产税征收方法,房产税收入可达万亿元,高于同期土地出让净收益。如果房产税能够实现对土地出让收益的部分替代,地方政府建设性支出得到财力的保障,我们就有条件对现有征地制度进行改革,包括严格界定公益性和经营性建设用地,限制政府行政性征地的范围;非公益性的用地需求通过农村集体建设用地直接进入市场加以解决等等。就可以从根本上减弱了土地财政对居民消费与福利、社会和谐与稳定以及财政金融风险的负面影响。

现在看来,开征房产税的好处是显而易见的,它是完善地方财税体制必须要走的一步。以居民承受能力不足或体制环境不具备为借口推迟政策的出台只是一种借口。笔者个人认为,房产税迟迟不能推开的主要原因还是背后的房产信息较为敏感,涉及所谓“隐私”,作为决策者的政府官员就有许多人不赞成。要征收房产税,就必须实现全国房产信息系统的联网,这会使贪官或财富来路不明的富人的多套房产无所遁形。由此看来,开征房产税对广大民众来讲还是个意外之喜,而这对于政治体制改革的意义也许比对财税体制改革本身的意义还要大。因此,在完善征收标准和征收机制的前提下,扩大房产税试点甚至大面积推开有什么值得犹豫的呢?而完善征收标准和征收机制的技术问题有那么难吗?(作者:国家发改委投资研究所研究员)