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拓展融资来源 推进养老设施建设(2012年3月号)

2012-07-10 11:28:09 文/ 杨萍

一、切实推进养老设施建设是老龄化社会的必然要求

正在经历老龄化过程的国家,纷纷通过加强养老设施建设,满足不断增长的养老服务需求。在我国,随着人口老龄化进程进一步加快,养老服务需求日益增长,与之相应的养老设施建设已刻不容缓。近年来,各地政府出台政策措施,加大资金支持力度,不断推进我国社会养老服务体系的建设和发展,但我国养老设施发展仍然处于起步阶段。

从国际经验来看,发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50-70张。而在我国,65岁以上的老人每千人拥有的床位数仅有26.5张。保守估计,全国养老机构的床位缺口数量在300万张以上。特别是,我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、历史欠账较多、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的,养老设施不足问题既有总量不足,也有分布结构不合理和建设标准低等问题。因此,借鉴国际经验,拓展融资来源,创新发展模式,加快养老设施建设的任务十分繁重。

二、养老设施建设和发展的国际经验

养老保障是社会保障的重要内容之一。社会保障的目标是为社会成员的基本社会权利提供安全保障,以确保其不会因特定事件的发生而陷入生存困境,并体现出公平性。因此,属于老年人基本生活需要的养老设施及相关服务属于社会保障的责任范围;以满足老年人高层次生活、文化需求为目标的养老设施和服务则属于市场范畴。

(一)重视私人部门在养老设施建设中的地位和作用

正在经历老龄化过程的发达国家和地区,越来越重视公共部门、私人部门和志愿者在养老设施及服务提供中的适当贡献。美国、英国、日本、香港等地在养老服务上均采取由政府、非营利机构、营利机构等共同参与的多元化投资运营方式,这在一定程度上缓解了政府的财政负担,也满足了老人多层次、多样化的养老服务需求。在英国,地方政府、志愿者、私人机构创办的护养院比例分别为17%、21%、63%。①2008 年,日本共有老年福利机构4.3万家,其中政府经营的只有3700家,民营的近4万家。

在日本,政府、企业和非盈利组织均可建设养老设施。政府主要提供基本福利范围内的养老设施,而企业和非盈利组织则根据老年人不同群体、不同需求建设相应的商业或公益性养老设施。②日本的养老设施建设可以分为满足老年人基本生活需要的养老设施和以满足老年人高层次生活、文化需求为目标的养老设施,前者是由政府主办、由《老年人福利法》和《护理保险法》等法律法规保证其公平、公正性的公共服务事业,属于非盈利性事业;后者是以老年人为服务对象的民间盈利事业,主要包括老年住宅产业和文化生活服务设施等。

③美国养老设施可粗略地分为两大类:一是传统的护理院(nursing home)。它要有政府颁发的执照,由政府管理并达到一定标准,能得到医疗保险机构和公共医疗补助制度的补偿。主要照顾的是那些有严重行为障碍,生活不能自理的老人。二是由各州和当地政府监管的老年护理中心(long -term care),可以有不同的标准。这些机构有不同的名称,整个美国,已知的协助生活机构的称谓已有26种等。这类协助生活机构,完全自费,是市场需求的结果。美国协助生活机构近年来快速发展,入住人员约占需要长期照料人口的15%。

(二)通过金融支持和金融创新拓展养老设施建设的融资来源

在OECD国家,已经有很多新的融资方法被开发出来,以使资金流向富有资产但收入很少老人的养老设施和服务安排,其中重点是满足尽可能地生活在自己家中的老人的养老设施和服务需要。OECD认为,还需要做更多的工作去发现创新性措施,以增强所有更具使用者友好型的养老住宅、基础设施适老化以及养老服务等对私人部门投资和志愿者的吸引力。OECD国家努力创建服务于养老设施发展的融资工具,包括:激励计划,终身居住权,房屋产权转换,税收减免和住房补贴以及对各种各样的独立生活住宅的金融支持等。OECD国家政府还通过保险、担保等手段支持私人资本投身养老设施的建设,通过直接的资金支持鼓励社区养老设施的发展。

美国联邦政府通过为贷款提供保险拓展养老设施建设的融资来源。1959年美国国会针对国家住宅法第232节,建立232节计划(the Section 232 program),为老年护理院的修复和建设贷款提供保险。1987年住宅和社区开发法(The Housing and Community Development Act of 1987)将该计划提供的保险范围扩大到联邦住宅管理局担保设施的购买或再融资,1994年联邦住宅管理局城市和住宅开发部将该计划提供保险的范围进一步扩展到辅助生活设施和原先不是联邦住宅管理局提供保险设施的建设贷款的再融资。1960-2005年,通过232节计划,联邦住宅管理局共为50个州4372项养老设施贷款提供了保险。

住宅信托基金(Housing Trust Funds)是美国州政府激励公共和私人资本的重要工具,也是促进老年住宅发展的重要工具。在大多数州,住宅信托基金由州立法机构创立,它决定了住宅信托基金的资金来源。立法机构精心准备法律以允许市政府建立住宅信托基金,并使它们能够获得一种税收来源。立法机构也可以规定能够获得住宅信托基金支持的优先项目。法律在住宅信托基金中发挥了至关重要的作用。美国的州住宅信托基金(State Housing Trust Funds)、低收入住房税收优惠计划、其他融资工具以及可支付性住宅建设和融资计划等一起服务于低收入住房建设的融资需要。美国有40个州建立了住宅信托基金,其中8个州创立了一个以上的住房信托基金。2006年关于99个信托基金的调查显示,68%的基金在为老年住宅融资,12%的信托基金对于服务于老年人的住宅有专门规定。

在发达国家,作为养老设施建设市场化融资手段之一,养老设施资产投资信托也有较好发展。

三、我国养老设施建设的主要融资来源

(一)主要融资来源

1.彩票公益金

在“社会福利社会办”思想指导下,发行福利彩票成为我国养老设施建设的一个重要融资来源。2001年,民政部决定,今后2-3年,从中央到地方,通过发行福利彩票筹集的福利金,绝大部分用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。这项工作命名为“社区老年福利服务星光计划”,简称“星光计划”。“十一五”期间,国家体育总局投入近2000万元彩票公益金援助各地建设老年体育设施,社区健身路径达到了1.2万条,成功举办了首届全国老年人体育健身大会。

2.中央财政专项资金

④2009年和2010年,国家发改委会同民政部和全国老龄办积极开展基本养老服务体系建设试点,累计安排中央投资5亿元专项资金,支持了12个省、自治区、直辖市的养老服务设施建设。⑤民政部从2011年起连续5年在全国范围内开展“老年福利事业推进年”活动,并启动实施“敬老爱老助老工程”,以政府投资和福利彩票公益金资助为手段,在全国集中建设一批以提供养老服务为主的社会福利机构和社区日间照料设施,解决中国养老服务基础设施的供需矛盾。

3.地方财政性资金

各级政府建设的公共养老设施主要面向高龄、生活较困难、不能自理的老人。随着经济水平的提高,政府加大了对民生领域的投入,全国各地普遍增加了福利院、敬老院、光荣院等福利性机构的建设,同时也建设了部分面向大众的养老公寓。

4.外商投资

随着我国经济发展水平的提高和老龄化进程的加速,老年服务产业已经成为有着极大发展潜力的市场,外资企业不仅开始关注中国的银发产业市场,而且积极参与养老设施建设和服务的提供。⑥德国最大的社会服务企业奥古斯汀集团旗下银龄养老院,是首批进入中国养老院产业的外资企业之一,早在2006年6月,德国奥古新诺颐养中心就落户上海国际医学园区,并于2010年上海世博会前建成投入运行。上海假日老年公寓是我国第一座中外合资示范性老年公寓,由全球最大的老年公寓运作公司——美国假日老年公寓集团、美国加州湾区最大地产商之一的美国西湖集团以及上海安徽裕安实业总公司联合投资,置身其中宛如一座小型现代化社区。

5.民营资本

国务院办公厅转发的全国老龄委等10部委《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发[2006]6号)明确指出,发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度,积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业,鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。根据2010年全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查,全国共有登记注册的民办养老机构4141所,仅占全国所有养老服务机构总数的10.6%,养老服务床位41万多张,入住老年人总数为23万多人,床位利用率为57.8%。⑦2009年北京市机构养老设施共366所,养老床位5.58万张,较2001年增加了约4万张床位,百名老人拥有床位数2.48张。政府办与社会办养老床位比例约2∶3。

在中央政府政策引导下,各省及部分城市也纷纷出台了促进养老服务业发展的政策措施。如北京市政府为了支持社会力量兴办养老机构,对每个新建床位补贴8000-16000元,并根据每位老人的身体情况每月补助100-200元不等的经济支持。中共江苏省委、江苏省人民政府则在2009年下发了《关于加快我省老龄事业发展的意见》,指出:“各地可采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式,吸引和鼓励社会资本投资兴办福利性、非盈利性的老年公寓、老年康复中心、托老所、老年护理院等养老服务设施,并在土地使用上优先安排。

(二)现有融资方式存在的主要问题

1.机制不健全,设施建设缺乏合理引导和监督

2010年全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究课题组发布的调查报告显示,民办养老机构遇到的最大问题是融资难、政策优惠到位难。民办养老机构作为一项与社会福利事业相关的微利性产业,对于制度和政策具有较大的依赖性。一方面,在发展初期养老机构需要通过政策支持和适当的财政补贴才能形成一定的发展规模,并在保持微利性的条件下吸引投资者;另一方面,由于养老机构的供给性质为社会化的养老服务,涉及公民的保障问题,因此政府必须对民办养老机构进行严格的监管,以保证整个服务体系的良性运行。虽然在老龄产业的相关领域之中,政府对养老机构的扶持力度已经相对较大,但仍存在诸多问题。具体问题包括,缺乏长期有效的行业发展指导,导致社会力量建设养老设施存在“有钱没地,有地没钱”的无序现象;配套土地政策、多元化投资机制不健全,导致养老机构在土地取得、融资经营等方面存在一定困难;养老设施建设机制不健全,存在配建缺失、建而不用、挪作他用及违规建设等现象(约20%的养老机构与目前的城乡规划存在较大矛盾);行业监管不到位,部分公共福利设施变相为盈利设施,如会员制、宾馆改建设施的逃税行为;税收、水电、煤气、电信等方面扶持政策不到位,导致养老机构运营负担较重。

2.金融发展滞后,限制了养老设施融资方式的多元化发展

房地产投资信托(REITs)作为一种新型的金融产品扩大了住房建设的融资渠道,解决了住房建设的融资困难。REITs作为一种证券化的产业投资基金,具有流动性强的特点,便于投资者参与或退出投资。发达市场经济国家围绕养老设施设立的不动产投资信托,在养老设施建设中发挥了积极作用。而我国,房地产投资信托还处于试点起步阶段。

四、相关政策建议

(一)借鉴国际经验,明确政府在基本养老设施提供及相关融资支持方面的责任

学习日本,将与养老相关的生产和服务分为养老产业和养老事业两个部分,前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴,体现了保障老年人基本生活需求的政府责任,是普遍性福利概念;后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。根据上述分类,养老设施可分为满足老年人基本生活需要的养老设施以及以满足老年人高层次生活、文化需求为目标的养老设施,前者是由政府主办、由《老年人福利法》和《护理保险法》等法律法规保证其公平、公正性的公共服务事业,属于非盈利性事业;后者是以老年人为服务对象的民间盈利事业,主要包括:(1)老年住宅产业。收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修;(2)文化生活服务设施等。老年人文化大学、各种体育健身设施。

(二)抓紧落实已出台的各项政策措施,拓展养老设施建设的融资来源

争取加大地方政府基建投入,积极扩大福彩公益金投入,努力吸引慈善资金投入。尽快完善政府补贴、购买服务、高龄补助等政策,并把行之有效的政策及时上升为法规和规章。要加紧制定机构养老、社区养老、居家养老的服务和扶持政策,加紧落实在土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面出台一系列优惠政策,加快兴建公办养老服务机构和社区养老服务设施,加快建立养老服务综合信息平台。大力支持社会力量投资建设养老服务设施,兴办面向家庭和社区的非盈利性社会养老服务机构,抓紧扩大相关职业技术教育,发展义务为老服务的志愿者队伍,尽快适应日益加剧的养老服务需求。(作者:国家发改委投资研究所副所长)

文章注解

①张凡,“日本养老护理机构:分类、设置、管理、运营”,《社会福利》,2011年第1期。

②田香兰,“养老事业与养老产业的比较研究”,《天津大学学报》(社会科学版),2010年1月。

③严晓萍,“美国社区养老服务设施建设及启示”,《社会保障研究》,2009年第4期。

④全国老龄工作委员会网上资料。

⑤民政部副部长窦玉沛,“社会福利设施建设方略”,《社会福利》,2011年8月。

⑥白红义,“外资养老院捕捉中国商机”,《投资与理财》,2006年第12期;“未来,我们在哪里养老”,《创业邦》,2010年4月。

⑦《北京市养老设施专项规划》(公示稿)。