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加快我国养老服务设施建设的投融资政策建议(2012年3月号)

2012-07-10 11:26:52 文/ 吴亚平

近年来我国人口老龄化加速发展,第六次全国人口普查显示,我国60岁及以上老年人口已达1.78亿,占总人口的13.26%。同时,我国需要照料的失能、半失能老人数量剧增。老龄化是我国未来经济社会发展面临的重大挑战。我国“十二五”规划明确提出“加强公益性养老服务设施建设”。加快养老服务设施建设,需要综合运用发展规划、投资、财税、土地等政策措施,建立有利于养老服务机构可持续发展的投融资政策支持体系和环境。

一、强化发展规划引导

《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》从国家层面上明确提出了“十二五”时期我国社会养老服务体系建设的指导思想、建设目标、建设任务和保障措施。建议各级地方政府要在该国家级养老服务设施发展建设规划的基础上,因地制宜,制定本地区“十二五”养老服务设施发展建设规划。

各地养老服务设施发展建设规划应当包括总体思路、建设目标、主要任务、建设重点和保障措施等内容。要通过编制发展建设规划,确定发展养老服务设施的重点领域、重点工程和重大(示范)项目及其投融资需求,体现政府发展意图,明确政府相关职责和国家相关支持性政策,并为社会资金投向养老服务设施指明方向。

此外,各级政府的城乡规划和土地规划等部门还应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划,合理安排,科学布局,保障养老服务设施建设的用地需求。

二、加大政府投资力度

(一)强化政府投资主体的地位

养老服务设施建设项目具有较强的公益性,其一般具有投资规模大、回收期长、投资风险高的特点,有的甚至属于纯福利性的,基本没有收益。因此,世界各国的养老服务设施建设都是由政府主管,并在投资总量上占主导地位。

世界上大多数国家的养老服务设施建设融资结构中政府投资占70%左右。如即使在市场化程度最高的美国,养老服务设施等以公益性为主要目标的设施也主要是由政府部门资金支持的。

(二)争取政府对养老服务设施投资的长期稳定增长

针对长期以来政府养老服务设施投资不足导致养老服务设施供应滞后的状况,需要建立一种政府养老服务设施投资比全社会投资和财政支出更快速度增长的机制。政府除要根据我国未来经济发展水平不断提高和政府财政收入不断增长的情况,直接加大对养老服务设施建设的国家预算内投资和专项投资外,为确保养老服务设施投资增长的长期稳定和可持续性,还可在养老服务设施投资与全社会投资或政府投资增长之间建立起一种相互挂钩的机制。具体而言,政府可参考国外养老服务设施投资占政府投资或财政支出的比例,同时按照我国未来一定时期经济和社会发展对养老服务设施发展的需要,预先确定养老服务设施投资占全社会投资或国有投资的相应比例,当实践中出现养老服务设施投资比重低于预先确定的投资比例时,则要求各级政府调整财政支出结构,增加对养老服务设施建设的投入比重,从而恢复和提高养老服务设施投资占国有投资和全社会投资比重。

建立养老服务设施投资与国有投资和全社会投资增长相挂钩的机制,可使养老服务设施投资增长的稳定性和可持续性问题得到有效解决,从而为养老服务设施建设提供最稳定、可靠的资金来源。

三、大力引导社会资本参与投资

(一)鼓励保险公司投资建设养老服务设施

保险公司投资建设养老社区等服务设施符合国家发展政策导向,国家有关文件明确提出支持相关保险机构投资医疗机构和养老实体。从发达国家看,ING和IOWA等保险机构自20世纪90年代以来即开始进行养老社区投资管理。近年来,我国一些保险公司也开始尝试直接或间接投资于养老服务设施,如泰康保险专门成立“泰康之家投资有限公司”,计划用4年左右时间,投入40亿元建成全功能、高品质服务的现代养老社区——泰康之家。此外,中国人寿、中国人保、合众人寿都表示出对投资建设养老社区的兴趣。如中国人寿计划首期投资约100亿元在河北廊坊筹建北方养老社区,在海南筹建南方养老社区,而中国人保已有意将老人保历史遗留的风景名胜区不动产经更新改造后发展成养老社区。

从另一方面看,保险公司投资建设养老服务设施对其自身具有积极意义。其一,有助于扩展保险公司的投资渠道。在我国保险业快速发展过程中,保险公司积聚了大量可投资资产,但至今投资渠道十分狭窄。实践中大量保险资金进入了银行存款、国债等短期投资渠道,造成了资产负债期限的不匹配。养老社区投资作为一项长期投资,规模大,期限长,不仅可有效拓宽保险资金的投资渠道,而且可以与保险公司的长期负债相匹配。二是有助于提升保险公司的整体形象并提高附加值。近年来我国保险业发展迅速,但投保人除了获得保险公司返还的红利和满期保险金之外,很难再享受到保险公司其他服务。保险公司如果投资建设养老服务设施,则很有可能吸引投保人入住。这不仅可以拓展保险公司的外延服务,而且有助于提高投保人对保险公司的忠诚度。

(二)引导房地产企业投资建设养老服务设施

相对而言,老年公寓等经营性养老服务设施具有较好的经济性,房地产企业投资建设老年公寓等养老服务设施既有利于其拓宽投资领域,又有助于增加养老服务设施的供应从而缓解养老服务设施的瓶颈制约。此外,老年公寓可租可售的特点在很大程度上也便于房地产企业进行合理避税从而提升投资效益。在当前国家加大对房地产宏观调控的背景下,特别是在国家加大保障性住房建设力度、住宅限购和土地限供等多重政策作用下,商品住宅的市场需求难免受到制约,建议各地政府要大力鼓励和引导房地产企业投资建设老年公寓等养老服务设施。

(三)支持公益性基金会等社会组织投资兴办养老服务设施

从发达国家情况看,公益性基金会等非政府组织和个人捐款对养老服务设施建设发挥了重要作用,很多非赢利性的养老机构甚至直接是由社会组织或个人投资兴办的。但在我国由于公益性社会组织如公益性基金会本身发展尚不太成熟,不仅组织数量相对较少,而且运作也不太规范,因而除了几个规模较大、成立时间较长且具有半官方背景的公益性基金会外,直接投资兴办养老服务设施的情况还相当少见。借鉴发达国家的经验,建议国家进一步支持、鼓励和引导公益性基金会等社会组织直接投资兴办养老服务设施。

四、努力拓宽融资渠道

(一)加大社会福利基金对养老服务设施建设的支持力度

按照国家有关规定,社会福利基金的使用范围包括用于资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业。养老服务设施建设和必要的更新改造项目,显然属于社会福利基金的使用范围。

近年来,我国通过发行彩票筹集的社会福利基金规模快速扩张。以福利彩票发行为例,2000年福利彩票发行筹资总额只有89.9亿元,提取的公益金只有24.2亿元,但到2010年福利彩票发行筹资总额迅速增加到968亿元,提取的公益金相应增加到近300亿元,比2000年增长11倍。考虑到我国未来老龄化不断加速,对养老服务设施需求快速增长,为加快养老服务设施建设和发展,建议社会福利基金应加大对养老服务设施建设的支持力度,提高用于养老服务设施建设的资金比例,从而为养老服务设施建设提供又一个稳定的资金来源渠道。

(二)鼓励社会组织、个人和其他社会力量向养老服务机构捐赠资金

2000年以来,我国来自企业、事业单位和社会个人的慈善捐款呈现快速增长趋势。2000年全社会的捐赠款不到10亿元,2008年(由于汶川地震)达到最高的744.5亿元,到2009年、2010年尽管比2008年有所降低,也分别达到483.7亿元和596.8亿元,相当于2000年的50-60倍。这些巨额的社会捐赠款,尽管其中一部分资金应捐赠者的要求会有其特定用途,不能用于养老服务设施,但仍有相当一部分资金可由接受捐赠的民政部门和社会组织自行确定用途,其中还有一部分资金本身就是以养老事业或特定养老服务项目的名义募捐的。建议除特定用途的募捐款以外的资金应重点用于养老服务设施等公益事业建设。

为加大直接从社会个人和企业的募捐资金规模,建议既有养老服务机构与民政部门和公益性基金会等社会组织加大合作力度,共同开展面向个人和企业的专项募捐活动,所获得的募捐款,专项用于养老服务设施建设和运营。

五、实施土地、税收等政策优惠

社会化养老是一项公益性社会事业,养老服务设施建设和发展离不开政府的大力支持,除政府投资资金支持外,还需要政府在土地、税收和水、电、气、热等相关政策方面给予相应的优惠政策。

落实和实施税收优惠政策。为进一步鼓励、支持社会力量投资兴办养老服务机构,建议对社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老服务机构免征营业税,其收入减按10%征收企业所得税,其自用房产、土地,暂免征收房产税、城镇土地使用税。为鼓励社会力量和个人进行慈善捐赠,建议对个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠,在缴纳个人所得税前准予全额扣除;对企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老服务机构等公益事业进行捐赠的,企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。

积极落实土地供应政策。养老服务机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的,各级地方政府应该划拨供地;按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的,地方政府应当在地价上适当给予优惠;属于出让土地的,土地出让金收取标准应适当降低。

除税收和土地供应政策外,建议对养老服务设施尤其是福利性、非营利性养老服务设施在用水、用电、用气、用热等方面予以减免征收,从而进一步降低养老服务设施的运行费用,增强其可持续发展能力。(作者单位:国家发改委投资研究所)