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“可负担”的美国保障性住房(2011年12月)

2012-03-09 15:07:04 文/ 肖依赉 包锡盛

美国1949年颁布的《住房法》提出的住房目标为:“让每一个美国家庭都能生活在宜居环境中的体面住房之中。”1990年美国《国家可负担住房法》强调:“住房应该是可负担的”。

在美国,“可负担住房”有两个特征:一是用于解决特定群体的住房问题:二是依靠一系列复杂的住房金融工具。联邦政府希望通过这些机制引入更多私营机构的参与。

廉租房:租金补贴为主

美国联邦政府的保障性住房管理部门是住房和城市发展部(United States Department of Housing and Urban Development,以下简称HUD)。

美国在州和地方政府分别成立公共房屋管理局(Public Housing Administration,以下简称PHA)具体负责各地公共住房的建设、管理和补贴发放。

而HUD也下设联邦住房管理局(Federal Housing dministration,以下简称FHA),主要职能是为中低收入家庭提供住房抵押贷款担保。自从1934年成立以来,FHA一共为3400万私人住房提供了房屋贷款保险。它和租房补贴一起,构成了HUD“可负担住房”政策的核心。

美国政府的廉租房只限定于低收入家庭或个人。低收入家庭的标准为,以本地区家庭收入的中位数为基准:低于中位数50%的为贫困家庭;家庭收入在中位数50%—80%的为低收入家庭。

而廉租房补贴方式通常分两种:一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房,其租金一般为市场租金的20%—50%,提供对象为家庭收入在美国平均收入水平40%以下并申请居住公房的最低收入家庭;还有不足5%的特困人群和老人、病人等弱势群体可以免费获得联邦政府提供的住房。

另一种是向低收入家庭提供租金补贴。1974年尼克松政府出台的住房和社会发展法案规定,符合公共住房申请资格的租户可以通过从PHA获得租金证明,到私人住房市场上租住满足美国HUD规定的区域范围和租金范围内的住房,即所谓的租金证明计划。

同年,PHA又提出了租金优惠券计划(Rent Voucher Program),即政府发给受保障家庭一定的租金优惠券,当持租金优惠券的租户在市场上所找到租房的租金低于政府规定的市场租金时,允许房客保留未花完的优惠券,下次继续使用;同时也可租住高于市场租金的住房,多出的费用则自己负担。住房券只能用来支付房租而不能兑取现金。受保障租户每5年接受重新审查,最长补贴期为20年。

与租金证明计划相比,租金优惠计划中的租户有更大的自主性,其所租房屋不再限于固定的地域和固定的租金标准,可以自由选择居住地点和租住的房屋。据有关资料,2010财年,美国联邦财政中纯粹住房保障方面预算支出395亿美元(不包括对购房的金融和税收支持)。

从提供住房到提供补贴

拥有住房是美国梦的重要组成部分。从上世纪30年代开始,联邦政府就高度重视住房问题。美国政府的保障性住房建设经历了3个发展阶段。

第一步是政府直接建设公共住房。20世纪30年代,在大萧条的背景下,美国政府将兴建公共住房作为振兴建筑业和增加就业的必要方法。

1949年,杜鲁门政府修订了《国家住宅法》后,美国政府开始把公共住房建设作为一项长期政策措施,目的是为了解决低收入阶层的住房问题。联邦住房署的主要做法是将联邦政府的资金以贷款形式拨付给地方政府,由地方政府负责清理贫民窟和建造低租金住房。

政府大规模建设公共住房的做法一直延伸到上世纪70年代,50-70年代总共建设了140万套公共住房(其中有20万套公共住房后来被陆续出售)。

第二步,鼓励私人机构建设公共住房。20世纪60年代后,由于战后婴儿潮时期出生的人口开始组建新家庭,住房需求量大幅度升高。

在这种情况下,美国政府出台了《住房和城市发展法》,推出了新的房租援助计划的同时为房地产发展商提供低于正常市场水平的贷款利率,鼓励私营发展商建造公共住房,并以低于正常市场租金租给低收入者。

一些地方还对私营开发商采取了税收、土地使用优惠政策,同时规定商品房中要有一定比例用于廉租房。如加州规定,商品房必须有10%-20%用于廉租房。一般廉租房使用年限要达到40-45年,提前转卖,收入增加部分要被政府收走。

20世纪70年代前的美国政府公共住房政策资助重点放在了保障性住房建设,这项政策当时有效地解决了低端住房短缺问题。

然而,由于低端住房生命周期较长同时又与私人市场割裂,造成一方面中产阶级住房无法向低端房屋市场流转,另一方面随着经济发展和生活水平的提高,低端房屋出现废置,造成社会资源的严重浪费。

从70年代起,美国住房市场结构已经发生了重要变化,住房短缺已不再是主要矛盾,取而代之的是低收入阶层所付房租相对其收入过高的问题。

为此,美国政府开始将资助政策的重点放在了对租户的直接补贴上,货币租金补贴之后采用优惠券形式。事实证明,美国公共住房政策的转变是相当成功的,在解决了低收入阶层住房问题的同时,也促进了中产阶级住房市场的繁荣。

金融体系监管不力

导致次贷危机

除廉租房外,美国政府更多的是设立政策和金融杠杆,为中低收入者购买住房提供贷款保障。目前基本形成联邦储备系统、储贷机构监管办公室、住房和城市发展部、住房金融管理局四大监管系统,分别独立行使住房金融监管职责。

美国住房金融体系由抵押贷款一级市场和二级市场两部分组成。

一级市场是直接发放贷款的市场,全美设立了12家“联邦家庭贷款银行”,它们发行专门债券,筹集资金,再把这些资金以低息贷款的方式借给全国数千个私人银行,让他们向个人发放房屋贷款。如今,这一体系仍在运转,每年向美国家庭提供数百亿美元的低息资金。

二级市场是为解决资金流动性不足、转移和化解利息风险而逐渐发展起来的,主要业务是进行抵押贷款的市场交易。为促进经济增长,2001年后美联储采取极为宽松的货币政策,金融机构为获取贷款服务收入,向收入水平低、信用等级差的借款人发放大量住房抵押贷款,同时次级贷款金融衍生产品也飞速发展。然而,美联储大幅提高联邦基金利率,2006年引发了次级贷款金融衍生产品价格大幅下跌,导致发行和持有这些金融衍生品的房利美、房地美、投资银行和投资基金产生严重亏损,甚至资不抵债而破产,引发次级贷款危机。次贷危机的发生,从另一个方面反映了美国政府对住房金融体系监管的不到位,也为我们提供了教训。

可资借鉴的经验教训

目前,我国政府对保障性住房建设十分重视,但也存在一些问题。如保障性住房层次过多,包括廉租房、公租房、两限房、经济适用房等;建设保障性住房时,大量使用银行贷款,可能引发呆账、坏账;政府包揽过多等等。为此,我国应借鉴、汲取美国在保障性住房建设管理方面的经验教训,加强保障性住房建设和管理。

一是减少保障性住房层次。政府只搞廉租房、公租房,提供给愿意以实物承租的低收入住房困难家庭。

二是建设资金主要由政府提供。在实施廉租房、公租房项目时,当地政府应提供土地优惠政策,使用财政资金进行建设,不能大量使用银行贷款。

三是进一步完善分配制度。从法律层面上规定城镇廉租房供应的保障对象、保障标准、保障资金的来源、专门管理机构的建立以及骗取保障优惠行为应当承担的惩罚性法律责任等。保证廉租房各项政策实施的透明、公正、合法。

四是逐步转变建管模式。我国低收入人口数量多,为满足其住房需求,应采取优惠措施鼓励社会资金参与廉租房,以减轻政府投资压力。与此相对应,应逐步变实物补贴为主为租金补贴为主,对应不同的低收入家庭,由政府提供相应的租金补贴,保障对象自己自由到社会上租房居住。(作者单位:国家发改委重大项目稽察办)