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城市化发展与各国住房政策选择(2011年6月号)

2011-10-20 13:50:35 文/ 刘琳 李梦

住房是关系民生的重要领域,也是涉及经济和社会发展的基本课题。从20世纪70年代改革开放之初的住房商品化试点到80年代末期的住房制度改革,从90年代末住房市场化运行到进入21世纪以来住房市场的蓬勃发展,我国住房市场逐步建立并实现了较快发展。显然,城市化进程对住房市场发展的影响是不容小觑的,从美德日英住房政策的出台背景来看,城市化发展对住房政策的制定具有导向作用。

一、美英德日城市化发展阶段比较

由表1可知,各国城市化大致都经历了4个阶段:准备、初始、加速和成熟,整个过程少则60年,多则100年,时间长短与各国之前的资本积累和工业经济的发展水平相关。欧洲由于工业革命的影响,城市化基本实现的时间平均早于亚非美洲。城市化的实现以城市化率达到50%为标准,可见英国于19世纪中叶、德国于20世纪初期都实现了城市化,美国作为后起之秀在20世纪50年代也实现了城市化,而日本作为亚洲的发达国家,城市化的实现比美国还要晚10年。

从城市化率的数值来分析,各国城市化进程呈现出一定规律。通常在准备阶段结束时城市化率会达到10%左右,这一段持续的时间是最长的,社会和经济结构都在悄然发生着变化,酝酿下一步的变革;在初始阶段结束时城市化率会达到30%左右,这一阶段持续的时间会稍短一些;城市化的实现发生在加速阶段,经过了前面两个阶段的准备,这一阶段城市化发展的各项条件都已经成熟,城市化发展较快,到结束时城市化率一般会达到60%;到此为止,依据各国情况不同,城市化会受到资源、环境、住房、就业等各种约束,城市承载能力面临饱和,所以之后的城市化会非常缓慢,而且增长率也很低。

在促进城市化的因素方面,4国也表现出一些相似之处。工业是促进城市化最直接的推进因素,这一点在英国和德国表现得最为明显;在城市化开始之后,各国不约而同地选择了积累资金为以后城市化的推进做准备,其中,美国主要利用粮食出口和战争赔款,而日本则利用引进外资和借款。

同上述4国相似,我国城市化进程的实质性进步阶段也是伴随着改革开放以来经济得到巩固发展的过程。中国目前正处于城市化的加速阶段,城市化的发展程度相当于20世纪初期的美国和德国、19世纪中叶的英国、20世纪六七十年代的日本。虽然落后于上述4个发达国家,而且城市化开始时间比世界平均水平晚半个世纪左右(如表2所示),但目前的城市化率与世界平均水平几乎保持一致,并且由于世界经济一体化和中国在世界经济上的大国地位不断巩固,中国社会的发展程度要远远高于城市化程度,许多领域甚至处于全球领先水平。

二、美英德日住房政策出台背景比较

各国最初开始制定住房政策的背景是相似的:短期内人口(尤其是低收入人口)的急剧增加导致住房需求扩大超出市场所能承受的范围,这就要求政府必须利用宏观调控手段,即出台住房政策解决这一问题从而维护社会稳定。

美国的住房政策始于20世纪初期,当时美国正处于城市化的加速时期,城市人口快速增加,加之经济危机带来了大量的失业人口,使得美国城市居民的住房问题逐渐显现出来;在20世纪30年代,由于住房租赁市场严重混乱、大量住房作为贷款抵押品被银行收回、住房私有率缩减严重,美国政府不得不组建了联邦住房管理委员会(FHA)、房利美、联邦住房贷款银行(FHLBs),又在几十年之后成立了能够为未来几代美国人提供安全和持续的住房产权的房地美。

德国和日本的情况比较类似,住房政策都是起源于二战结束后的恢复重建时期,当时各国的城市在二战中遭受破坏,住房存量所剩无几,而二战结束之后人口增加带来了住房刚性需求的膨胀,二者之间产生了很大的需求缺口,所以政府开始兴建住房保证居民的基本住房需求;英国的住房政策起源于工业革命后期,也是城市化的加速时期,同样是政府为保障越来越多的城市居民的利益而开始实施住房政策。

各国制定住房政策的出发点是相似的:首先是对低收入群体的保障性政策,后来是对住房私有化的鼓励性政策。各国住房政策出台的最初目的都是为了保障低收入群体的利益,随着社会的进步和经济的发展,住房政策惠及的人群才逐渐扩大。

从上述4国不同阶段的住房政策比较可以看出,无论是住房市场处于稳定的英国和美国,还是住房市场处于动荡的德国和日本,4国无一例外地出台住房政策,规定由国家出资兴建保障性住房供出租或出售给低收入群体。上述4国均为发达的资本主义国家,这也从侧面反映了社会分配的不均导致的贫富差距是一个在任何国家都会存在的正常现象,由此引发的住房市场的阶层分化也在情理之中,重点是如何用政策去尽量保证每个人最基本的生存需要和部分人群更高层次的住房需求。4国的中央政府无一不是住房保障政策的倡导者和践行者,这也就从国家层面保证了这项政策的顺利实施,保障了低收入群体的利益,从而维护了社会的和谐稳定。

提倡住房私有化是4国住房政策的另一个出发点和侧重点。住房“私有”的实质就是尽量由居民自行在市场中解决住房问题,而不是由国家大包大揽。这样一方面可以促进住房市场的发展和成熟,另一方面可以减轻国家的财政负担和调控程度。美国采取的鼓励措施是个人建房后可以出租给低收入群体,并且政府按规定补贴后者一定的租金差额;德国对私人建房者给予一定的优惠和补助;日本政府成立了专门的“住宅金融公库”为购房者提供低息贷款。这些政策的实施不仅满足了居民的住房需求,并且促进了住房市场的有序运转。

三、各国住房政策对中国的启示

从各国住房政策的特点来看,住房政策无一不是特定国情和特定历史阶段的产物,但对于住房市场化还处于初级阶段的我国来说,仍然具有一定的借鉴作用。概括而言,从城市化率来看,与我国城市化处于同样阶段的时期,各国主要实行的是保障性住房政策。

原东德的公房建设和我国有一定的类似之处。德国在公房的处理上虽然不是很成功,但还是有一定的指导意义。德国在两德统一之后,为保障收入较低的东德居民的利益,允许东德居民以低价购买公房,实质是将公房作为政府兴建的可供低收入群体购买或租赁的保障性住房的房源。这种做法不仅可以将公房推向市场流通领域,又可减少政府兴建的保障性住房的数量,不能不说是一种两全其美的做法,只是对居住在公房中的居民要有合理的安排方式。

日本的住房政策很值得参考。我国住房市场一直处于供不应求状态,无论是保障性住房还是商品房都面临极大的需求缺口,尤其是保障性住房的建设对中央财政形成了巨大压力,鼓励社会资金进入是住房市场改革的关键步骤,日本在鼓励社会资金介入保障性住房建设方面做得很好。日本成立中央政府层面的住房融资机构,该机构吸收社会资金,在银行和其他金融机构融资有困难时为公共住房的建设和一般收入者(即“夹心层”居民)购房或建房提供低息稳定贷款,并且不会与保障房和商品房的建设发生冲突,很好地解决了一般收入者住房问题。

美国住房政策的转变思路是值得思考的。在解决低收入和一般收入群体的住房问题之后,住房政策是不是就可以退出历史舞台呢?美国的经验是,除保障性功能之外,住房政策还可以致力于住区的建设。在个人住房得到满足之后,住户对住区的满意度就成为下一个住房体系要达到的目标。将住房政策的覆盖范围扩大化,把住房、住区、社会3者有机地联系在一起打造成为统一的整体,相互促进和和谐发展才是住房政策的终极目标。在此基础上,美国试图进一步消除隔离,打破黑白住区分离的状况,力求达到住房公平,促进全社会各阶层住房水平的总体提高,从而实现“向全体美国人提供合格、体面、安全和整洁居住环境”的目标。这些经验启发我们,在制定住房政策时要用长远的眼光,将住房建设和住区建设有机结合,为下一步住房体系的发展做好铺垫。(作者单位:刘琳国家发改委投资所;李梦 中国社科院研究生院投资系)