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现有经济适用房政策不适合进入住房保障制度-2009年9月号

2009-10-23 16:08:24 文/ 刘琳

1994年7月18日,“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定”(国发[1994]43号文)首次提出经济适用房政策主张。经济适用房政策制定之初的政策责任主要包括:深化住房制度改革,彻底停止城镇实物福利分房,搭建商品化和社会化住房供给体系;增加有效需求,拉动经济增长;满足中低收入家庭的住房需求。其中,配合房改是经济适用房的主要政策目标。

“建立新的城镇住房供应体系,重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的,也是房改是否成功的一个重要标志。一方面,中低收入家庭是目前城镇家庭的主体,发展经济适用住房可以满足他们的需求,是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件。另一方面,发展经济适用住房又可以增加有效需求,带动经济增长,不会形成房地产热,符合经济发展总的要求。”(《关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》,建住房[2000]196号。)

我国城镇住房改革经过10年的发展,目前城镇住房建设市场化程度由1998年的24.7%提高到2007年的67.4%,各种性质的保障性住房、基本建设住房和个人建房等非市场化住房建设份额占32.6%,住宅商品化、产业化、社会化供给体系已经形成。经济适用房政策制定之初的主要政策目标已经实现。

在我国住房体制转轨时期存在的经济适用房政策,极大地减少了由传统计划经济体制下的住房普遍福利制度向市场化的住房供应新体制过渡的阻力和剧烈变动引发社会阵痛的程度,促进了由旧住房体制向新住房体制的顺利过渡和相互衔接,有效缓解和避免了因住房体制改革而引发经济社会动荡的风险。同时,通过经济适用房建设,建立了住房投资由国家、单位和个人联合承担的住房投资新体制,实现了国家和企事业单位住房投资的回收和循环再利用,对解决体制转轨时期的政府和企事业单位住房投资短缺问题发挥了重要作用,在一定程度上缓解了体制转轨时期的政府住房建设资金的不足问题。应该说,经济适用房政策对住房体制成功转轨功不可没。

但在新的城镇住房制度完全建立之后,关于经济适用房政策是否继续存在有不少争论,本文认为虽然现有经济适用房政策内容已经经过几次调整,但仍不适合进入住房保障制度。理由如下:

(1)由于可以给购房人带来资产升值收益,经济适用房并非保障的含义

“保障”一词有其确定的内涵,保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助,是社会保障体系的一个组成部分。任何政府必须保证“没有人流离失所”,无论一个人多么无能,多么贫困,都拥有居住的权利,这是个基本人权,对此任何政府也不能漠视。住房保障应是帮助穷人“保持和满足基本的生活条件”,即保障 “人人有房住”(即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住房需求),而不是保障“人人有住房”(即拥有住房资产并享受资产升值效益)。

即使是2007年调整后的经济适用房政策仍承认经济适用房拥有有限产权,5年后转让时在交纳土地收益等价款后享有完全产权,只要购房人最终享有了经济适用房与同地段普通商品住房之间的价差,此购房者就享受了资产的升值收益,尤其是享受了政府补贴部分的资产升值收益,显然这不是保障的含义。

(2)经济适用房加剧住房资源分配领域里的不公平

根据现有政策规定,目前被列为经济适用房的住房供给方式主要3种:通过房地产开发企业提供的经济适用房;集资、合作建房(包括公务员住房);科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设的经济适用住房。

按照我们的匡算,1998-2003年里,全部以经济适用房名义建设的住房中,房地产开发企业建设的用于向社会销售的住房仅占其中的20%。大量公务员建房、事业单位建房等为特殊群体服务的建房形式,被掩盖在经济适用房的名义下,而这些群体并非中低收入阶层,为他们建造的经济适用房往往超过社会平均标准,加剧了住房资源分配领域里的不公平,并且成为滋生腐败的温床。

(3)经济适用房的存在直接导致我国有限的保障资源没有被用在最需要帮助的最低收入阶层

经济适用房的存在是造成我国现有住房保障不足的重要原因。即使是开发企业建设的面向社会的经济适用房,仍然有很多购买者不是最低收入家庭。2005年我们曾经对北京、西安、太原的经济适用房使用状况进行抽样调查,结果表明:经济适用房业主中属于中等偏下及以下收入家庭的比例,北京为22.3%,西安为22%,太原为50%,经济适用房的平均建筑面积超过社会平均水平。可见,中等偏上家庭在经济适用房的购买群体中占据相当比例,经济适用房政策的主要受益者是中等收入及中等收入以上家庭,并不是最低收入家庭。

而作为保障的含义,在保障资源不足的条件下,应首先满足最低收入者的保障要求,再逐步向较高收入家庭扩散,而不是在还未保障最低收入者时就直接资助较高收入者。

综上所述,本文认为现有经济适用房政策不适合进入住房保障制度。(作者单位:国家发改委投资研究所)