都市圈规划编制的重点

建设现代化都市圈对于我国实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进城乡融合发展和落实城市群发展规划具有重要的战略意义。我国已有超过300万人的都市30多个，每个都市对周边地区发生很大的影响。编制都市圈规划，目的在于发挥都市对周边地区的辐射带动作用，引导都市圈高质量发展。

2019年2月，国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。都市圈规划是描绘都市圈发展的远景蓝图，是经济建设的总体部署，涉及面广，但规划内容不能包罗万象，要重点突出、可操作性强。归纳起来，都市圈规划应包含以下内容：

一是基础条件。编制都市圈规划必须明确规划的范围。规划范围大小由核心城市的辐射带动功能强弱来确定，辐射带动功能较强则较大，反之较小。因为城市的辐射半径在现实中很难有明确的界限，按照通勤的数量和比重在中国不具有现实性。一般按照核心城市的辐射力、一小时或二小时交通圈和人流物流密度来确定圈域范围。因为规划的是未来的都市圈，所以规划范围可以适度扩大。然后分析都市圈发展的经济基础、产业结构、开发程度及潜力等，对都市圈发展基础和所处环境形成基本认识。

二是总体要求。包括指导思想、基本原则、发展思路和发展目标等内容。指导思想要贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想以及党和国家的方针政策，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以深化区域合作为主题，推动统一市场建设；以创新体制机制为动力，促进都市圈高质量发展，形成区域竞争新优势。基于都市圈的基础条件以及国家赋予的重大机遇，放眼全国乃至全世界，提出都市圈建设和发展的战略思路。发展目标的确定要科学合理，提出城市发展、产业集聚、人口分布、经济发展、科技教育等中长期目标。

三是空间布局。根据开发程度及开发潜力，首先确定核心城市及周边城市的范围与边界，划定城市边界并不意味着一味控制城市的规模，要根据发展趋势和发展潜力，保持一定的弹性。应基于地理特点确定都市圈的发展模式，如点-轴开发、梯度开发、圈层开发等；构建合理的城镇体系，也就是大中小城市的分布和小城镇的数量。值得注意的是，都市圈规划是在现有发展基础上的规划，是对现有状况的改善和分布格局的优化，不是无中生有，不能推倒重来。

四是基础设施互联互通。构建现代化综合交通体系，推进城市间基础设施互联互通。这些基础设施包括高速公路、城际铁路、普通公路、机场、港口、通讯、能源、水利等。基础设施建设要具有合理性、经济性和一定的超前性，要服务于城市建设和产业发展，有利于人员交流、要素流动。应以打通“断头路”和“瓶颈路”为重点，共建物流枢纽，打造“轨道上”的都市圈。

五是产业协同发展。推动核心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补，如核心城市重点发展现代服务、高科技、文化会展等产业，周边城市发展制造、物流等产业，小城镇发展零部件、旅游康养、农产品加工等产业，构建具有国际竞争力的现代化产业体系。要强调空间集聚，工业要进园区，大都市的产业链条要向周边城市延伸。每一个城市都要确定功能定位，强调城市间的分工合作，产业发展要符合本城市的功能定位和发展条件，不可盲目强调先进性、高技术性和高服务业比重。探索建立产业转移的利益共享机制和建设用地指标的跨行政区交易机制。

六是生态环境保护。生态环境保护是都市圈发展规划必不可少的内容，要强化生态网络共建和环境联防联治。核心城市要与其它城市加强生态环境保护方面的合作，联防联治大气污染和流域污染，倡导和推广生产、生活、出行等方面的绿色方式，建立生态、流域等方面的横向补偿机制。

七是体制机制创新。都市圈规划的范围一般跨越了现有行政区，突破了现有的行政体制和利益机制。未对体制机制进行创新，是很多区域合作和规划流于形式的重要原因。因此，应加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等方面的新机制。在规划中，要明确都市圈的合作体制与机制。通行的做法首先是建立都市圈领导小组，由各市主要领导参加，核心城市的主要领导任领导小组组长，主要领导变更，组长也随之变更；其次是建立市长联席会议制度，每年要召开一次会议，议定实施的项目和有关事项；三是建立领导小组办公室，作为常设机构，负责落实领导小组决定的事项；四是建立都市圈合作基金，也就是开展业务和项目建设需要的资金，一般按财政预算的一定比例缴纳，是都市圈管理机构持续运行的保障，通过建立合作基金，成员间就建立了权利义务关系。

八是保障措施。规划要明确都市圈范围内各行政主体应履行的义务，建立相应的机构或明确责任机构和责任人。要强调社会参与，加强公众监督和意见反馈。都市圈规划实质上是区域合作规划，本身的约束力就不强，如果没有强有力的保障措施，很容易束之高阁，形同虚设，上级政府的支持与监督变得非常重要。政策支持和资金保障成为都市圈规划顺利实施并取得成效的关键。

编辑 | 张  盼

设计 | 孙子悦