对话南京都市圈

《中国投资》：2021年2月，国家发展改革委复函江苏省和安徽省，原则同意《南京都市圈发展规划》，这是我国第一个经国家发展改革委复函同意的跨省都市圈发展规划，请吴先满副院长谈谈《南京都市圈发展规划》的意义。

吴先满：不久前，《南京都市圈发展规划》获得国家发展改革委的批复，予以实施。这是我国国民经济和社会发展计划规划工作的一项重大创新成果。总结以往实践成就与经验，对未来发展基础、形势、环境、条件、前景、趋势进行预期，并提前作出相适应的打算与行动安排，此乃人类之智慧。在中国共产党领导下，经过全国各族人民的团结奋斗，我国70多年社会主义建设和现代化发展、改革开放取得了辉煌成就。经过70多年持续不懈的实践探索，我国成功走出一条中国特色社会主义道路，跃升成为当今世界第二大经济体。70多年来，我国相继制定并实施十四个五年计划（规划）等计划（规划）。我们彻底改革了计划经济体制，但是我们保留了计划（规划），让计划（规划）继续发挥其重要而又独特的功能作用，并且与时俱进，使之不断地创新发展，形成了更加全面系统完整而又科学的国民经济和社会发展规划体系。这是中国发展奇迹的一大秘诀，也是我国发展的一大特征与优势。迄今为止，我国国民经济和社会发展规划体系包括综合性的规划、行业（部门）性的规划、地区（区域）性规划、专题（专项）性的规划等等。在地区（区域）性规划方面，不仅有省级、设区市（地区）级、县级等规划，而且有跨省级的、跨城市的区域发展规划，如《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长江三角洲城市群发展规划》，以及各类经济圈规划、都市圈规划等等。与全国其他地区一样，江苏省、安徽省高度重视对发展计划规划的制定实施。以江苏省为例，该省就制定实施了南京都市圈、苏（苏州）锡（无锡）常（常州）都市圈、徐州都市圈三个都市圈发展规划，以及宁（南京）镇（镇江）扬（扬州）同城化规划等。南京历史文化悠久，是十朝古都、著名的人文绿都，改革开放、现代化发展很快，建设创新名城，取得可喜成果。南京历来重视改革创新、开放发展、区域合作与协同进步。早在20世纪改革开放之初的80年代，就开展与省内镇江、扬州和安徽省的滁州、马鞍山、芜湖、铜陵、宣城等地区的经济社会发展合作交流，组织南京区域经济协调会活动；2002年起实施《南京都市圈规划》；2007年起实施《南京都市圈共同发展行动纲领》；2010年起，国家《长江三角洲地区区域规划》要求加快南京都市圈建设；2013年起，成立南京都市圈城市发展联盟，实施《南京都市圈区域规划》；2016年起，《长江三角洲城市群发展规划》要求推动南京都市圈同城化发展；2018年起，实施《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》；2019年起，国家《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》要求加快南京都市圈建设，提升都市圈同城化水平，宁（南京）淮（淮安）特别合作区揭牌，南京与滁州签署《共同落实长三角区域一体化发展战略合作框架协议》和《跨界一体化发展示范区共建框架协议》，南京与马鞍山签署《江宁—博望跨界一体化发展示范区共建框架协议》等。现在，又制定实施国家《南京都市圈发展规划》，这是一个持续探索、实践积累、创新发展的过程及其成果。《南京都市圈发展规划》是经过国家发展改革委批准实施的，因而是最具权威性的南京都市圈规划，是上升为国家级层面的指导南京都市圈建设发展的战略性的规划，这是我国发展计划规划工作的一项重大创新与突破。

国家制定实施《南京都市圈发展规划》，具有多重重要的战略意义。

第一，制定实施《南京都市圈发展规划》，对于持续推动全面深化改革具有重要意义。我国全面深化改革的目标、要求是，要实现有效的市场和有为的政府的优化结合。南京都市圈的经济社会发展必须遵循国家整体改革要求，必须全面深化改革，在深入推进市场化的过程中，使得市场对资源配置起决定性的作用，同时要使得市场是统一、公平、竞争、有序的，要建设一个有效的现代化的市场体系，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。然而，要做到这一点，必须发挥政府的功能作用。其中，制定实施本都市圈发展规划，就是一个重要的抓手。通过实施这个规划，可以很好地指导本都市圈经济社会发展活动，这就是政府的有所作为。在这方面，南京都市圈要为全国提供经验。例如，南京栖霞区创造的“不见面”审批的改革做法效果好，得到中央肯定，并在全国推广。南京的城市管理有不少好的做法，可供全国参考借鉴。如，实行“路长制”“街巷长制”。特别重要的是，要借助这个国家级都市圈发展规划的实施，进一步探索本都市圈城市内及城市间的体制机制深化改革创新，加快推进本都市圈的一体化、同城化进程，增进本地区人民福祉，提升其质量与水平，为全国丰富、积累都市圈建设经验。

第二，制定实施《南京都市圈发展规划》，对于加快建设以国内循环为主、国内循环与国际循环相互促进的新发展格局、推动经济社会高质量发展具有重要意义。习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九届五中全会、国家“十四五”规划纲要，均强调要加快建设以国内循环为主、国内循环与国际循环相互促进的新发展格局，推动经济社会高质量发展。面临世纪疫情和百年变局，制定实施《南京都市圈发展规划》，无疑是希望通过南京都市圈各个城市之间相互进一步抱团取暖，更加紧密合作，更有力地稳定增长，协力实现高质量发展，继续而又充分地发挥其在长三角地区乃至在全国的重要的“压舱石”作用，为本地区乃至全国“稳中求进”、建设新发展格局、实现高质量发展作出重要贡献。

第三，制定实施《南京都市圈发展规划》，对于持续深入推动长三角一体化发展等国家战略具有重要意义。长三角一体化发展，依靠苏皖浙沪三省一市（沪即上海市，为直辖市）的团结协作，不仅仅是省级层面的协作，其中还包括多个都市圈的建设发展的协作，如南京都市圈发展、上海都市圈发展、合肥都市圈发展、杭州都市圈发展等。这些都市圈建设发展是长三角一体化发展的广泛而又深厚的基础。国家发展改革委批准实施《南京都市圈发展规划》，是对南京都市圈建设发展长期探索实践及其成果与经验的肯定。因此，实施好南京都市圈发展规划，对于推动长三角区域内其他都市圈的建设发展具有示范带动作用。因此，实施《南京都市圈发展规划》，可以在“十四五”时期乃至到2035年的时间内有力提升长三角一体化发展的质量和水平，助力实现长三角一体化发展规划的目标。事实上，实施好《南京都市圈发展规划》，对于推动长江流域中上游地区的都市圈或者城市群如武汉都市圈、长（沙）株（洲）（湘）潭城市群、成渝地区双城经济圈等的建设发展亦具有重要的参考借鉴价值。这是因为，这些地区与南京都市圈各个城市同处长江流域，共饮一江水，共建长江经济带，有很多共同点，南京都市圈建设发展的做法与经验对他们有直接的参考借鉴价值。这样说来，制定实施《南京都市圈发展规划》，对于深入推动长江经济带高质量发展具有重要意义。进一步说来，南京是郑和下西洋的最重要的基地。2014年底习近平总书记视察江苏指导工作发表重要讲话，指出江苏是“一带一路”交汇点。这些年来，南京的宁新欧班列不断充实，江苏全省“一带一路”交汇点建设持续扩展突破。因此，制定实施《南京都市圈发展规划》，对于深入推动“一带一路”高质量发展具有重要的意义。

实施好南京都市圈发展规划，关键在于行动。南京都市圈涉及的相关部门和地区，要认识到责任重于泰山，要用心用情用力，很好地贯彻落实之，不辜负国家的殷切期望，给兄弟地区做出样子来。

《中国投资》：从前面的分析我们知道，2002年12月，江苏省人民政府批准了《南京都市圈规划（2002-2020）》，可以称之为“2002年版南京都市圈规划”。2021年2月，国家发展改革委正式复函同意《南京都市圈发展规划》，可以称之为“2021年版南京都市圈规划”。那么，请问安树伟教授，这相隔19年的两版南京都市圈规划有何异同呢？

安树伟：首先，谈两版南京都市圈规划的共同点。

第一，两版规划都强调提高南京都市圈的竞争力，在长三角及全国区域经济格局中发挥更大作用。2002年版南京都市圈规划提出，提高南京都市圈的综合竞争力，推进区域共同发展，巩固提升南京在长江流域的中心城市地位，促进都市圈内各城市的协调发展。2021年版南京都市圈规划提出，以提升都市圈整体实力和竞争力为目标，把都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

第二，南京都市圈是以南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，两版都市圈规划都根据实际情况将都市圈的范围划分为核心区（核心圈层）和拓展区（紧密圈层）。2002年版南京都市圈规划的核心圈层包括核心城市（南京）和距核心城市中心约50km范围内的城市（镇）和区域，包括南京市、仪征市、句容市、马鞍山市、滁州市区、来安县、全椒县；紧密圈层包括距核心城市（南京）约100km范围内的城市（镇）和区域，包括扬州市、镇江市、芜湖市、滁州市的北部、巢湖市的北部、淮安市的南部地区。2021年版南京都市圈规划把都市圈范围分为核心区和拓展区，核心区包括江苏省南京市，镇江市京口区、润州区、丹徒区和句容市，扬州市广陵区、邗江区、江都区和仪征市，淮安市盱眙县，安徽省芜湖市镜湖区、弋江区、鸠江区，马鞍山市花山区、雨山区、博望区、和县和当涂县，滁州市琅琊区、南谯区、来安县和天长市，宣城市宣州区，总面积2.7万km2；拓展区覆盖了南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市，总面积6.6万km2。两版规划把都市圈范围划分为核心区（核心圈层）和拓展区（紧密圈层），较好地体现了都市圈建设的重点区域，在核心区（核心圈层）以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，在拓展层（紧密圈层）则以产业协作为主攻方向。

第三，两版规划都是跨苏皖两省，因此都强调创新都市圈一体化协调机制。无论核心区（核心圈层）还是拓展区（紧密圈层），两版都市圈规划都跨越了苏皖两省，因此都特别强调创新都市圈一体化的协调机制。2002年版南京都市圈规划提出，建立由都市圈内有关城市、部门、中介组织等参与的多层次的协调联系机制，包括市长联席会议、都市圈行业协会等；2021年版南京都市圈规划提出，切实发挥好决策层、协调层、执行层三级运作机制作用，定期召开都市圈党政领导联席会议、市长联席会议，形成高层常态化沟通机制，并进一步提出建立政策协同机制和成本共担利益共享机制。
接下来我们谈两版南京都市圈规划的不同点。

2002年版南京都市圈规划是为了实施《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》，提高南京都市圈的综合竞争力，推进区域共同发展而编制的；2021年版南京都市圈规划是根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，是按照《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求，推动南京都市圈高质量发展而编制的。因此，这两版都市圈规划也有一些不同点。

第一，批准部门不同，实施机制、实施主体也有所不同。2002年版南京都市圈规划是2002年12月江苏省人民政府批准的，没有看到安徽省人民政府批准的报道，因此2002年版南京都市圈规划特别强调：“本规划对（江苏）省内部分提出要求，报江苏省人民政府批准实施；对（江苏）省外部分从区域发展的整体协调考虑，提出发展预测和建议。”“南京、镇江、扬州、淮安市人民政府负责按照各自的权限实施，江苏省建设厅负责监督实施。”2021年版南京都市圈规划是《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》（发改规划〔2021〕174号）同意的，要求“江苏、安徽两省共同推进规划实施，指导推动政策会商和项目对接，解决规划实施中的突出问题，适时开展规划实施情况评估，及时总结经验做法。”同时指出，“南京市及都市圈其他城市是南京都市圈建设的责任主体，要切实加强对规划实施的组织领导。”

第二，规划体例和重点内容也有所不同。2002年版南京都市圈规划是为了实施《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》而编制的，共十一章、一百二十六条，涉及城市规划的内容比较多，规划内容具体、详实，规划体例与城市总体规划有较多的相似性；而2021年版南京都市圈规划共十二章、三十八节，体现了新时代发展规划的特色，更加注重规划的导向性和宏观性，除重大基础设施、产业分工外，突出了协同创新、公共服务便利共享，尤其提出要强化生态环境共保联治，坚持共抓大保护、不搞大开发，将南京都市圈打造为绿色都市圈。

第三，规划的空间结构各有侧重。2002年版南京都市圈规划提出形成一个核心、两个圈层的空间结构，重点发展一带一轴三通道。其中，一个核心指南京都市发展区；两个圈层指核心圈层和紧密圈层；一带指沿江城市带；一轴指城镇发展轴，从金湖、盱眙开始，经天长、南京、溧水至高淳；三通道分别指南京至句容并延伸到苏（州）（无）锡常（州）环太湖地区、宜（兴）溧（阳）金（坛）丘陵山区通道，南京至滁州、明光、凤阳通道，南京至全椒、合肥通道。2021年版南京都市圈规划提出构建“一极两区四带多组团”的空间格局，其中，一极指南京市；两区指宁（南京）镇（江）扬（州）和宁（南京）马（鞍山）滁（州）两个同城化片区；四带指以南京为中心向外辐射形成的沪（上海）宁（南京）合（肥）、沿江、宁（南京）淮（安）宣（城）、宁（南京）杭（州）滁（州）四条发展带；多组团指县城、重点镇。两版南京都市圈规划都强调中心城市南京的作用，但其内涵又有所不同。2002年版南京都市圈规划的核心指南京主城和以主城为核心、半径约30km范围的城镇和潜在的城镇发展地区；2021年版南京都市圈规划的核心指南京市，强调发挥南京作为我国东部地区重要中心城市的龙头作用，引领都市圈更高质量同城化发展。

第四，2021年版南京都市圈规划更加强调示范先行和合作平台打造。2021年版南京都市圈规划指出，借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区经验，推进顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望等省际毗邻区域一体化发展，探索一体化体制机制创新；探索建设一批融合发展型、科技创新型、临港共建型、园区联动型、生态经济型的跨区域合作发展平台，推动社会资本以市场化方式参与建设。

《中国投资》：都市圈除了中心城市之外，周边的中小城市也是非常重要的。安树伟教授，根据您的研究，都市圈可以划分为成熟期、成长期、发育期和萌芽期都市圈四种类型，南京都市圈属于成长期都市圈。对于这种类型都市圈而言，都市圈内中小城市功能提升应该从哪些方面着手呢？

安树伟：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”根据我们的研究，南京都市圈属于成长期都市圈，突出特征是核心城市太大与中小城市太多并存。一方面，核心城市已经出现了集聚不经济的现象，由此带来的“大城市病”等问题日渐严重；另一方面，中小城市发展面临着产业支撑乏力、吸纳就业能力不足、公共服务质量水平不高等问题。提升南京都市圈内中小城市功能的重点是促进部分中等城市尽快成长为大城市，以形成合理的城市体系，尽快进入成熟期都市圈。

一是加快发展公共交通网络。一方面，公共交通系统促进了都市圈内中小城市发展空间的扩展并改变着城市外部形态，对城市空间扩展具有指向性作用；另一方面，公共交通系统又直接改变着都市圈内中小城市的区位条件和作用范围，产生新的交通优势区位或新的城市功能区，进而改变原有的产业空间结构。交通网络的发展，会降低整个都市圈内的物流成本，并且通过发达畅通的交通网络，把整个都市圈紧密地连接在一起。我国连接核心城市和中小城市的方式主要以高速公路、地铁和郊区公交为主，而市郊铁路并没有得到很好的发展。在都市圈化的进程中，市郊铁路应该成为连接核心城市和中小城市最重要的一环，通过市郊铁路的连接，促进有条件的中等城市尽快成长为大城市。二是要进一步深化改革，加快农业转移人口市民化的进程，促进转移人口公共服务均等化。让进城的农民能够市民化，并使愿意进城的人越来越多，这是提升中小城市人口集聚功能的必然要求。

 《中国投资》：谢谢两位专家的深入解读！