在经济下行压力加大形势下，重庆市成功“筑巢引凤”，让社会资本对重庆充满信心与期待
早在本世纪初，重庆市就率先改革，成立了8家负责重庆市交通、水务、土地整理等基础设施及社会公用事业投资运营的国有企业，政府通过其主导的国有企业为地方投融资，既推动了城市建设，又让城镇化的巨大红利留在了政府口袋里。如今，随着改革的推进，重庆市又领先一步，积极推动政府和社会资本合作模式PPP的创新，助推新型城镇化。
一、主要做法
（一）细化政策明方向，权责清晰可操作。早在2012年，中央开始对地方政府投融资平台进行清理整顿时，重庆市已开始考虑“8大投”的转型。2014年，重庆市在全国率先出台了《重庆市基础设施PPP投融资模式改革总体方案》，明确了PPP实施的原则、范围、重点领域、边界条件和审批流程。2015年，重庆市又出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，进一步增强了政策系统性和可操作性。此外，还配套出台了涵盖交通、市政、社会事业、土地整治等多领域的指导意见或试点方案，形成“1+X”的制度体系，保证了政策的可衔接、可实施。重庆市明确提出公私合作要遵循的5个原则是：利益共享，风险共担，公共利益最大化，兼顾社会效益和经济效益，保证社会投资者有合理收益。吸引社会资本进入的5个边界条件是：市场放开，价格调整，公共购买，资源配置或财政补贴，确定合理的收益上下限。成功的历史经验与清晰的政策设计为重庆市“筑巢引凤”奠定了基础。
（二）设立股权基金，让“专业”引导投资。为了加快经济结构调整和产业升级，充分发挥财政资金的引导和放大效应，重庆市改革了产业发展扶持资金的分配方式，变直接补贴为股权投资，以市场化方式撬动社会资本投资新兴产业。2014年5月，重庆市成立了重庆产业引导股权投资基金有限责任公司。2015年5月，重庆市成立了战略性新兴产业股权投资基金（母基金），由重庆市政府产业引导股权投资基金有限责任公司和市属国有企业共同出资设立，引入社会资本共同参与，基金规模约800亿元。基金采取母子基金结构设立。母基金初始资金规模约255亿元，母基金将按照1:2左右的资金配比与社会资本共同设立总额约550亿元的战略行业基金、战略集群基金、重大专项基金和其他专项基金等若干子基金。基金交给专业基金管理公司进行市场化运作，主要投向实体经济、新兴产业，实现资源的优化配置。
（三）定向增发，市场定价招商引资。2012年分析数据显示，中国一年进口液晶面板1800亿美元。京东方是中国大陆唯一完整掌握液晶显示核心技术的本土企业，也是中国液晶显示产业中唯一全面覆盖各尺寸主流电子产品应用领域的企业。面对巨大的市场需求，京东方欲扩大生产，但投资资金不足。2012年12月，重庆市政府对京东方项目采取了定向增发（西南证券承接）的融资模式，使其成功入驻重庆两江新区水土高新园。项目总投资328亿元，其中京东方定向增发100亿股，按市场价2.1元一股卖给重庆市，京东方获得股权资金210亿元。结果，一个月内，210亿的股权融资和118亿的银行融资全部到位。截至2015年7月，京东方股价涨至3块多。政府既招了商，又赚了钱。
（四）设定“影子通行费”，科学界定政府补贴新机制。按照国家“现有的2级公路全面取消收费，新修公路也不会收费”的要求，只有科学界定合理的政府补贴机制，社会资本才会进入。为此，重庆探索了“影子通行费”模式。“影子通行费”由财政、物价部门核定，物价部门还可通过公开听证适时调整。计费基数包括工程建设投资费用（工程建设费用和征地拆迁费用）及其建设期财务费用、运营期维护及管养费用以及投资收益、依法缴纳的各类规费税金等费用。工程通过公开招投标确定中标人。中标后投标人可以设立特别目的公司，该公司享有该项目的车辆通行特许经营权，招标人经市政府授权批准，代表市政府向特别目的公司支付“影子通行费”。2015年，重庆市城市建设投资（集团）公司续建成渝高速中梁山隧道扩容工程等市级重点市政项目16个，总投资277亿元，年化综合收益率不超过8%。
（五）投资人按约受益，土地“溢价”归公。《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》则明确规定:一级土地开发项目投资人只能获取有限的合理收益，也就是说土地“溢价”要归公。具体做法是：把一级开发土地整治成本（不含融资成本）和投资人收益计入土地招拍挂底价，以整治总成本与收益之和最低为中标条件，通过公开招投标确定投资中标人，中标人按合同约定享受利润回报。例如，2015年5月27日，重庆市大渡口钓鱼嘴南部片区土地一级开发整治PPP项目招标。项目面积4110亩，可出让建设用地1785亩，合作期3~5年，预计总投资约72亿元，需筹集资金53亿元。该项目吸引了各金融类企业积极参与，其中两家同时击中标底，现场竞争一度白热化。最终，民生加银资产管理有限公司以年化固定收益率8.24%中标。合理的投资回报吸引了投资人，有限的投资回报防止了开发商“跑马圈地”，避免了公共财政的流失，又推动了旧城改造的步伐。
（六）纯公益产品特许经营，政府还需合理“托底”。乡镇污水处理因为管网难维护，污水量不足、收费艰难，吸引社会资本比较困难。为了实现2017年乡镇污水处理设施全覆盖，乡镇污水处理率达到80%的目标，重庆市需建设1584座乡镇污水处理设施。2015年6月，重庆市成立了重庆环保投资有限公司，政府拟授予环投公司从事乡镇污水处理设施建设及运营的特许经营权30年，污水处理费重庆政府购买方式。项目需新增投资61亿元，拟由中央、市级、区县财政负担19.5亿元，环投公司需融资31.5亿元。同时，保证项目运营还有3个条件：一是市场垄断，政府承诺不再批准任何个人和企业进入该区域的市场；二是风险锁定，在污水量低于预期需求量时，政府以保底水量进行最低补偿；三是优惠支持，享受所得税“三免三减半”，税率15%，免缴营业税及增值税等优惠政策；经营期间，若税收政策调整，还可启动价格调整机制。
二、成效与启示
2002年以来，重庆市通过“8大投”模式，推动了基础设施快速发展，高速公路通车里程达2500公里，铁路营运里程1700多公里，轨道交通营运200余公里，城市道路、桥梁和隧道也得到全面提升。近两年来，重庆市不断创新PPP模式，截至2015年9月，已集中签约PPP项目39个，涉及总投资约2600亿元，其中13个项目已开工。
2015年上半年，重庆以11.0%的GDP增长率位居各省区市第一，高出全国平均水平4个百分点。2015年1〜8月全市基础设施投资增长25.4%，企业自筹资金同比增长19.4%。在国内外经济下行压力加大的形势下，重庆市却成功地“筑巢引凤”，让社会资本对重庆充满信心与期待。
在经济增速放缓、财力不足、传统融资方式受限的形势下，探索多元可持续的投融资方式已成为地方政府面临的巨大挑战。重庆市先行一步的实践，可以给地方政府提供如下启示。
（一）算好远账、细账，资本才会有信心。“要想富，先修路”是人人都懂的道理，可惜穷的地方往往没钱修路，重庆就会“算远账”。“8大投”之一的“高投”收了“不值钱”的区县土地，借助土地抵押融资，使缺钱的区县实现了“以地换路”。路修好了，区县的投资环境得以改善，搞开发、搞产业的需求增加了，原本“不值钱”的土地自然也增值了；地方常常抱怨，上级转移支付杯水车薪，但重庆就会“算细账”。将每年下拨一点、额度不大的水利项目资金作为向银行贷款的还款保障，创新了项目预期收益融资模式，实现了“以时间换速度”。
（二）建立科学的投资机制，才能促进有效投资。政府要鼓励战略性新兴产业的发展，不只是设立专项资金就能解决问题，关键是要建立有效的资金支持机制，使政府资金真正能投资到好产业、好项目。重庆市之所以能借助基金撬动社会资本，助推重庆市战略性新兴产业。关键在于其基金运作完全采取市场化机制，也就是说基金所投项目交由企业去挑去选。
（三）制定合理的定价机制，才能激活市场信号。推动公私资本合作，只推出PPP项目库还不够，必须有明确的运营机制。2005年，重庆市实施了污水处理价格收费市场化。当时，每吨污水的处理成本是1.3元，当时居民缴纳的污水处理费是每吨两毛多，企业无利可图，市场放开，也没有社会资本愿意进来。只有政府采取补贴，社会资本才会进入。后来，污水处理费两年调整一次，政府补贴从最初的8毛降到4毛，现在几乎不用补，基本实现盈亏平衡。可见，政府作为市场的守夜人，必须确定一个合理的定价机制，既不能让企业赚暴利，也要让企业有一个合理的、稳定的利润空间。
（四）评估科学透明，土地整治也能PPP。大力推动城市棚户区改造和经济适用房建设，需要对土地进行一级开发，需要借助社会资本的力量。大多数城市以往的土地一级开发都被房地产商攫取了高额利润。重庆经验说明，只要科学评估开发成本，就能在公私之间合理配置资源，锁定投资人收益的同时也锁定了投资人的风险。政府就可以获得更多土地溢价，政府的经济实力会更强。
（作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任）