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腐败问题与非洲的“虚步慢行”——读《非洲的腐败、可持续发展与安全挑战》

文|刘伟才  华东师范大学历史学系副教授       图片提供|刘伟才

 

导读

非洲国家的腐败问题并不是一个不受关注的问题,但普遍性和复杂性导致的实质性忽视却使它后果的严重性在实质上被低估。需要进一步强化从可持续发展和和平安全的高度重视腐败问题的意识,把减少腐败作为实现良好治理的前提,从政策、技术和执行等层面做具体的探索

 

 

腐败问题在众多非洲国家不同程度地存在,在部分国家还比较严重。在具有一定普遍性的情况下,非洲国家自身和外界有时会习焉不察,笼统地视其为单纯的治理问题。然而,在《非洲的腐败、可持续发展与安全挑战》的作者肯普·罗纳德·霍普看来,腐败是一个事关非洲国家长期可持续发展的关键问题,也是一个事关非洲国家长久和平与安全的关键问题。

霍普认为,非洲国家的腐败表现为多种形式,已形成一个具有浸透性的复杂网络。政治精英、公务员、私人企业代表、犯罪组织成员等利用不同的途径实施贪污、行贿、受贿、收取回扣、洗钱、非法金融、利用国家机器攫取财富等活动,由此造成了多种多样的问题。从直接方面来说,首先是税收和本该用于国家经济社会发展的投入的流失,这削弱了相关国家政府向公众提供服务的能力。在税收和相关投入在大部分非洲国家本就不充裕的情况下,这种流失可谓触目惊心,也令人扼腕。在种种腐败持续存在甚至不断蔓延的情况下,民众对领导人、政府机构、法制的不满和不信任会不断加深,随着贫困、不平等、社会服务短缺等状态的持续,民众会产生愤恨,进而在特定情况下导致抗议、暴乱、政变、冲突等难以挽回的后果。

因腐败导致的资金流动失序还可能助长洗钱、恐怖主义和人权侵害行为,这些问题又必然会引发外界的关注和出于反洗钱、反恐怖主义考虑的干预,导致对相关非洲国家的政府部门、经济机构和个人实施管制或制裁。对于总体上非常依赖与外部世界贸易、外部投资和援助的非洲国家来说,浸透性的腐败无疑会加深外界对非洲国家的不信任,从而导致外界对非洲可持续发展进程和非洲和平安全事务的忽视和投入减少。

基于可持续发展和和平安全这两个视角,霍普对可持续发展目标的第十六项目标专门进行了论述。第十六项目标所包含的和平、正义、强大的机构等基本原则,都直接或间接地与腐败问题关联,无论是“大幅减少一切形式的腐败和贿赂行为”还是“在各级建立有效、负责和透明的机构”,无论是“在国家和国际层面促进法治,确保所有人都有平等诉诸司法的机会”还是“确保各级的决策反应迅速,具有包容性、参与性和代表性”,都绕不开腐败问题。在霍普看来,支撑非洲国家可持续发展的经济发展、政治民主发展、治理、安全与稳定等诸项事业,至少在近十余年来是没有多少突出的成就,一些国家进步缓慢或停滞不前,一些国家还出现倒退,如果要为这些问题找一个可以明确并可以进行针对性改进的原因,那这个原因就是腐败。

在形式多样的腐败问题中,霍普重点关注了一些非洲国家的警察系统腐败问题。警察系统的腐败侵蚀了公众对警察进而对整个治理体系的信任,因为本该保护公众生命和财产安全的力量恰恰变成了公众生命和财产安全的漠视者乃至加害者,这意味着系统性的失败。在这种情况下,不光是警察系统本身,还有更高层次的道德、政治准则、法治原则,都会受到威胁。

霍普选取了东非某国为例。该国的警察部门被认为是最腐败的部门,裙带关系、行贿、拉帮结派等导致本该保证安全的力量成了破坏安全的力量。在该国的一些政治家和评论者看来,警察腐败问题已是一个国家安全问题。尽管该国的高级领导人在多个场合强调警察腐败的危害性和采取相关措施的必要性,也确实推行了若干管理和监督的改革,但问题并没有得到实质性的缓解。

霍普也论及了南部非洲某国和西非某国的警察系统腐败问题:在前一个国家,“警察系统被一些人认为是‘腐败矩阵’(matrix of corruption)”,警察不但没有发挥尊重和保护人民生命和安全的作用,反倒成了暴力危害的代名词,可以说已是国家安全的最大威胁;在后一个国家,警察也同样是没有尽到保证人民生命和财产安全的责任,而是成了腐败和不安全的纵容者。

以应对警察系统腐败为切入口,霍普认为,单靠非洲国家政府本身已不足以应对腐败问题,公众的监督和批评参与已成为必须——霍普称这是从混乱、冲突中走出来的非洲国家贡献的一个教训。由公众组织对以警察系统为代表的政府部门进行监管的机制对于促进负责、透明和独立的政府工作具有重要意义,它可以更有效地揭露警察等政府人员的不当或不法行为。非政府组织、少数群体组织等在相关资金的支持下,也可以开展更多的调查、揭发、批评工作,要迫使警察等政府人员更多地从公众需要去考虑和处理问题。公众的监督和批评参与机制的要点是独立、专业、人员安全、信息公开,要有政府的最大程度的容忍。它一旦得到确立,将能建立起公众的信任和信心,进而遏制腐败,使政府更加负责,也使公众更愿意与政府合作。但从总体来看,这种机制在非洲国家并没有得到确立,一些国家虽然有明确的机制,但机制本身的实效并不突出。

公众监督和批评之外,非洲国家政府本身和相关部门也需要做一些具体的工作,霍普就此提出了若干应努力加强的工作领域:加强领导,提升反腐败机制能力;建立反腐败政策框架,创立新的数据信息搜集处理机制;提升因腐败导致的财产损失的追回能力;加强电子政府建设,提升防止、侦测和处置腐败的能力;金融机构尤其是银行应实施更好的监管,使腐败所涉及的交易本身难以完成。

腐败盛行的地方很难保障可持续发展,因为腐败会影响所有的可持续发展目标的实现,它不光是破坏发展成果,还会影响卫生、教育、水电供应、性别平等、气候变化应对等。当腐败导致冲突时,可持续发展的受创会更加严重,因为“可持续发展不可能在有冲突的国家实现”。只有在腐败得到有效控制的情况下,政府和社会才能提供基本的安全、服务和可持续的生计,进而才能寻求可持续的发展和可持续的和平与安全。

对于非洲当下和未来的发展,霍普提出了两个说法。一是非洲正站在十字路口。过去20余年来的总体稳定和纵向来看仍有一定成就的发展是继续加速向前还是停滞倒退,就看非洲国家的治理能否出成效,而政府治理能否出成效的关键是腐败能不能得到比较好的遏制和解决。二是非洲当下的发展步伐总体来看是“缓慢而虚浮”。对非洲国家来说,缓慢并不是问题,但缓慢而虚浮却会给可持续发展和和平安全带来不确定。

非洲国家的腐败问题并不是一个不受关注的问题,但普遍性和复杂性导致的实质性忽视却使它后果的严重性在实质上被低估。非洲国家可能需要进一步强化从可持续发展和和平安全的高度重视腐败问题的意识,同时还需要把减少腐败作为实现良好治理的前提,从政策、技术和执行等层面做具体的探索。

 

《非洲的腐败、可持续发展与安全挑战》
|Kempe Ronald Hope, Corruption, Sustainable Development and Security Challenges in Africa: Prospects and Policy Implications for Peace and Stability, Springer, 2023|

作者简介
肯普·罗纳德·霍普(Kempe Ronald Hope),加拿大发展实践国际组织(Development Practice International)主任,曾在联合国、美国国际开发署、博茨瓦纳大学等机构任职。

 

目录
1. Introduction
2. Africa at the Crossroads: Moonwalking in Slow Motion
3. Channels of Corruption in Africa: An Analytical Review and Assessment of Trends in Economic and Financial Crimes
4. Revisiting the Corruption and Sustainable Development Nexus in Africa
5. Police Corruption and Its Security Challenges in Africa: Kenya as a Country Case Study
6. Peace, Justice, and Inclusive Institutions: Overcoming Challenges to the Implementation of Sustainable Development Goal 16 in Africa and Beyond
7. Reducing Corruption and Bribery in Africa as a Target of the Sustainable Development Goals: Applying Indicators for Assessing Performance
8. Civilian Oversight for Democratic Policing and Its Challenges: Overcoming Obstacles for Improved Police Accountability and Better Security in Africa and Beyond