编制高质量的可行性 研究报告（续三）

本篇继续介绍可行性研究报告编制的相关要求。

“投融资与财务方案”要在项目分类细化基础上展开分析

“盈利能力分析”提出的第一个要求是“结合项目运营期内的负荷要求，估算项目营业收入、补贴性收入及各种成本费用，并按相关行业要求提供量价协议、框架协议等支撑材料”。这一方面的分析，需要在掌握详尽的需求基础上对项目生产或服务能力进行尽可能准确的预测，并对项目建成后的运营负荷做出判断。然后，根据运营负荷的水平，结合产品或服务的价格对营业收入、运营成本进行测算，如果营业收入高于运营成本，则无需由政府提供补贴，补贴性收入为零；若运营成本高于营业收入，为确保项目的正常运行，则必须由政府在政策规定范围内提供运营补贴，以保障提供公共服务的持续性；同时，获取运营补贴，需要有相关的证明材料，即所谓量价协议、框架协议等，证明确实存在财务缺口。

“盈利能力分析”提出的第二个要求是“通过项目自身的盈利能力分析，评价项目可融资性”。此部分内容是确定项目融资方案的关键，核心是在充分发挥市场配置资源决定性作用的要求下，把握好政府和企业各自的定位，以项目的盈利能力以及偿债能力为基础，确定融资方案中财政性资金和市场化融资各自的比例，确定最佳的融资方案。按照政府追求公共服务体系完善、企业追求直接投资利润的基本原则，可以对项目收益进行合理的分配，并评估项目的偿债能力，进而确定项目可融资性。市场经济条件下，投资资金来源包括政府财政预算资金、银行等金融机构贷款、市场化投资人投资资金以及项目法人自有资金等，且不同种类资金的回报要求不同。其中，财政预算资金不追求直接的财务收益，其他种类的资金均要求直接的本息回收或利润。因此，当一个项目具有直接的财务收益时，它就具备筹措非政府财政预算资金的基础和条件，财务收益水平的高低决定了项目市场化融资的能力以及融资结构。反之，当一个项目没有直接的财务收益时，它不具备市场化融资的条件，只能使用财政预算资金，融资结构单一。所谓融资性，不是指项目筹措财政预算资金的能力，而是筹措市场化资金的能力。

“盈利能力分析”提出的第三个要求是“对于政府直接投资的非经营性项目，开展项目全生命周期资金平衡分析，提出开源节流措施”。这一部分的分析针对政府投资的纯公益性项目，项目本身不能产生任何直接的财务收益，且直接面对公共需求。从公益性项目的属性考虑，由于项目没有直接的财务收益，不能产生回收投资成本以及弥补经营成本的资金流，只能依靠外部资金完成项目建设和运行维护，而公益性项目的属性决定了政府是唯一的投资者，即政府直接投资此类项目。同时，必须同步安排项目建设投资和运行维护所需资金，也就是项目全生命周期成本均由财政预算资金负担。项目全生命周期资金平衡分析，则是在安排项目投资和运行维护资金时，必须充分考虑财政预算资金在项目全生命周期内的支撑能力，年度投资计划以及每年的运行维护成本支出与财政预算资金的年度支付能力要保持平衡。在当前各地方财政均较为紧张的情况下，精确测算项目投资和运行维护成本，尽可能压低成本节约资金，是项目策划时应当予以特别重视的一个环节。

“盈利能力分析”提出的第四个要求是“对于政府资本金注入项目，计算财务内部收益率、财务净现值、投资回收期等指标，评价项目盈利能力；营业收入不足以覆盖项目成本费用的，提出政府支持方案”。这一部分的分析针对政府资本金注入项目展开。此类项目具有较强的公益性，面对广泛的公共需求，产品或服务价格低于成本，存在财务可行性缺口，同时又因为使用者付费的存在，能够产生少量财务收益弥补投资和运行维护成本，进而形成计算财务盈利指标的基础数据。按照现行政策，此类项目由政府和企业共同承担投资责任，其中政府以资本金注入的方式进行投入，包括部分投资和运行维护费用，企业负责政府资本金之外的资金筹措，承担项目建设和运营管理责任，并通过项目直接财务收益回收投资成本、获取投资利润。分析的重点是根据项目的直接财务收益水平合理划分并确定政府和企业各自的责任，基本原则是公益性责任归政府，经营性利益归企业。在具体的财务计算中，由于财务收益有限，总投资下的财务内部收益率、财务净现值和投资回收期等指标没有实际意义，并不能反映出项目究竟有多大的财务盈利能力。解决这一问题，可以采用变通的方式，将政府投资之外的全部投资视为“资本金”，计算其财务收益指标，判断项目直接收益给非政府投资带来的盈利能力和偿债能力，为后续确定融资方案提供支持。计算项目的直接收益时，还应当注意项目收益包括政府依据政策规定提供的各类补贴收入。而政府的补贴，需要在项目直接财务收益的基础上反复测算才能确定。基本的做法是先分析项目直接财务收益能否覆盖运行维护成本，若不够，需要提供多少财政补贴。通过反复测算，直至非政府投资的回报要求达到预期，才能确定合理的财政补贴水平。

“盈利能力分析”提出的第五个要求是“对于综合性开发项目，分析项目服务能力和潜在综合收益，评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性”。这一部分的分析针对综合性开发项目。此类项目建设内容复杂、开发成本高、开发体量大、项目属性混杂，在进行分析的过程中应当注意选用合理的方法展开评价工作。如果综合性开发项目的各个组成部分相对独立，可以拆分为若干个具体的项目，则可以先对单个项目进行独立分析，再将多个项目集合起来进行综合分析，判断项目的盈利能力。若综合性开发项目难以拆分为单个项目，则可以将其视为一个项目进行分析，按照上述资本金注入项目的分析方法，分析项目的公益性和经营性成分各自所占比重以及项目直接财务收益带来的盈利能力和偿债能力，进而确定政府和企业各自的责任。在这一部分的要求中，所谓采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性，实际上就是要对项目的经营性财务收益能够满足多少市场化资金的投资回报进行分析判断，进一步确定社会资本参与项目的可能性。

融资方案提出的第一个要求是“研究提出项目拟采用的融资方案，包括权益性融资和债务性融资，分析融资结构和资金成本”。这一部分要求对项目采用的融资方案进行整体性分析和说明。其中，权益性融资指的是投资者自有资金的投入情况，债务性融资指的是依托项目的直接或间接偿债能力筹措的外部资金投入情况；融资结构指的是各类资金的投入情况包括数量和时间分布，资金成本指的是获得各类资金的代价，如银行贷款利息、地方政府专项债券利息。权益性资金通常包括政府的财政预算资金、项目法人（企业）投入的自有资金、外部的无偿捐赠资金等，债务性资金包括银行贷款、资本市场融资、其他投资者投入、地方政府债券资金等。各类资金的投入取决于项目的经营性比重及与之对应的财务收益水平（特别是偿债能力），如果项目为完全公益性，则因没有财务收益而只能由政府承担所有责任，融资方案单一，资金来源全部为财政预算资金；如果项目为完全经营性，则除资本金外，其余资金视项目收益水平可多渠道筹措；如果项目既有公益性，又有经营性，则公益性部分对应的资金应当使用权益性资金，经营性部分对应的资金可市场化筹措。需要注意的是，政府投入中，按照预算法规定通过发行一般债券和专项债券筹措的资金是纳入预算管理的，但两种债券筹措到的资金均属于债务性资金，在使用时必须遵守相关政策的管理要求。资金成本是确定基准财务内部收益率的基础，应当尽可能准确。在分析过程中，政府财政预算资金可忽略资金成本，但一般债券和专项债券要考虑债券利息；企业的权益性投资要考虑资金的机会成本；债务性资金成本包括贷款、借款利息，以及其他投资人的投资回报要求。

融资方案提出的第二个要求是“说明项目申请财政资金投入的必要性和方式，明确资金来源，提出形成资金闭环的管理方案”。这一部分针对融资方案中的政府投入进行分析。申请财政资金投入的必要性，应当充分说明项目的公益性定位，给出必须由政府承担投资建设和运行维护责任的理由。财政资金投入的方式，应当根据项目的情况，充分说明采用直接投资或资本金注入方式的理由。资金来源方面，若项目为完全公益性项目，则为单一的财政预算资金投入，或允许通过发行一般债券筹措资金（一般预算收入偿还本息）；若项目带有一定的经营性，则在项目直接财务收益偿债能力范围内，可以考虑使用专项债券筹措资金。另外，在分级财政体制下，政府的财政资金投入包括地方政府本级财政资金以及申请到的上级政府财政资金，如中央预算内投资专项资金、超长期特别国债资金。资金闭环的管理方案，一是项目投资建设和运行维护的全生命周期投入要确保财政性资金能够到位，二是要针对资金的投入和使用制定完善的管理方案，包括年度投入计划方案。