编制高质量的可行性研究报告（续六）

《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》的第九章是“项目风险管控方案”，要求对项目全生命周期各个阶段可能存在的风险进行分析并提出有效的风险管控方案，包括“风险识别与评价”“风险管控方案”和“风险应急预案”等三个方面的内容。这一章的设置，体现出投资项目全过程风险管理的要求，且突出强调了内外结合的风险控制要求。

第一节“风险识别与评价”的基本要求是“识别项目全生命周期的主要风险因素，包括需求、建设、运营、融资、财务、经济、社会、环境、网络与数据安全等方面，分析各风险发生的可能性、损失程度，以及风险承担主体的韧性或脆弱性，判断各风险后果的严重程度，研究确定项目面临的主要风险”。本节分析的重点，一是从全过程、全方位的角度对风险因素进行分析，即风险因素存在于项目周期各个阶段并分布于项目内外；二是注意各风险因素相互间的作用和影响，即风险因素不是单一存在并发生作用，而是多个风险因素交织在一起共同发生作用；三是厘清并把握风险因素与风险之间的因果关系，即因为风险因素的作用才导致风险；四是注意对风险承担主体的识别及其风险承担能力的分析，即要对项目单位、受项目影响群体以及政府三类主体在风险承受、防范和化解中各自的定位、作用和能力进行分析；五是要分析风险出现后对项目的影响，即要明确风险控制的目的是为了确保项目在风险可控的前提下顺利完成建设和运营，实现预期项目目标。

从全过程的角度对风险因素进行分析，基于项目始终处于动态变化的基本特征。一个项目从提出到最终建成投入运行，经历前期论证、开工准备、建设实施、建成运行不同阶段，其面临的内外部条件和环境始终处于变化之中且充满不确定性和复杂性，并可能导致无法准确预知的后果——风险。以需求为例，在可行性研究阶段，所有的需求均是预测性的，随着项目的进展同时也是时间的推移，预测性需求不一定成为实际需求，甚至会消失不见。如电子信息产品类项目建设中，因项目从决策到建成投产的时间大于产品市场生命周期，导致建成投产之日即为项目死亡之时的情况并非个例。从全方位的角度对风险因素进行分析，基于项目必须在内外两方面条件和环境都可行的前提下才能顺利推进的基本要求。相比而言，投资者能够决定的如自有资金、技术、管理和人力资源等内部投入要素的稳定性相对其不能或无法控制的外部要素要大得多。由投资者之外的主体控制的外部投入要素，尤其是土地、能源、资源、外部资金、自然环境和社会环境等，因其管理主体分散且与项目缺乏直接利益关系，各种要素的保障程度远不如内部投入要素，即外部投入要素的不确定性更强、发生风险的概率更高。在此情况下，作为项目评价的基本原则，“全过程、全方位”分析同样适用于风险因素分析，尤其是外部风险因素的分析更为重要。

注意各风险因素相互间的作用和影响，基于对风险因素的多样性和复杂性及其错综复杂关系的认识。项目建设和运营需要内外两方面的各种条件，不同的条件支持项目的某个方面，所有条件是一个整体，支撑项目建设和运营，其中任何一个条件发生变化，都会对其他条件产生作用和影响。以环境风险因素为例，当项目对生态环境产生负面影响时，直接影响到项目所在地的生存和发展环境，进而影响到项目相关利益群体的利益，环境风险往往转化为社会风险。而要消除环境风险又需要相应的资金、技术等条件的投入，一旦相关投入存在问题，则会加剧环境风险因素的强度。项目建设和运营所需各种条件之间的相互依存、相互制约关系，决定了各风险因素相互间的作用和影响，也决定了在风险识别时不能只看单一风险因素，而是在单一风险因素分析的基础上，捋清不同风险因素之间的相互关系，做出综合性判断。

厘清并把握风险因素与风险之间的因果关系，关键是厘清风险因素与风险之间的直接或间接联系。项目风险爆发的背后，是风险因素及其作用和影响没有得到有效防范或控制。其中，一些风险因素直接导致风险发生，另外一些风险因素间接加剧风险程度。以项目建设过程中最突出的征地拆迁为例，当被征拆人口的利益因征地拆迁受损时，合理的补偿是防范和控制风险的有效手段。但是，如果被征拆人口的利益诉求明显超过政策规定的合理标准时，或者政策规定的补偿标准不符合实际时，风险的发生无可避免。实践中，除了征地拆迁补偿标准外，其他一些因素，包括补偿资金不能按时到位、征拆面积计算错误、安置周转周期过长等，也会诱发风险。风险因素识别过程中，要对可能诱发风险的所有风险因素进行全面分析，厘清每一种风险因素与风险之间的因果关系，包括直接和间接关系。

现行管理体制下，投资者、政府以及受项目影响群体三类主体与项目有着直接的关系，三类主体在项目全过程中发挥的作用不同，分别承担不同的责任。投资者发起项目，承担项目建设、运营责任，负责提供项目内部投入要素；政府制定政策规范投资活动，承担项目外部管理责任，负责提供项目外部投入要素；受项目影响群体因项目对其利益造成影响而对项目产生反作用。在此情况下，以项目为载体，投资者、政府和受项目影响群体三方的利益交织在一起，责任捆绑在一起，风险分担成为必然。在风险防范和控制中，因三个主体各自的定位、作用各不相同，各自对风险的承受能力、防范能力和控制能力也存在差异。实践中，构建PPP项目政府与社会资本之间关系的“最适宜”原则同样适用于风险分担，投资者作为项目内部管理者，主要承担项目内部风险，政府作为项目外部管理者，主要承担外部风险，而受项目影响群体则在其合理利益诉求得到满足的条件下承担相应风险。需要注意的是，作为投资游戏规则的制定者，现行管理体制决定了政府调节投资者和受影响群体之间关系的特殊定位和作用。作为公共利益代言人和公权力的拥有者，在某种程度上，政府承担风险防范、化解的兜底责任。

风险识别与评价的最终目的，是在分析风险因素、评价风险的基础上，判断潜在风险对项目的影响及其程度和水平。其中一个关键是建立风险因素及其可能诱发风险与项目能否顺利实施的逻辑关系，判断风险因素及对项目产生的负面影响及其大小，研判风险程度和水平。分析过程中，系统梳理“项目成功需要具备内外两方面条件”——“风险因素带来不确定性风险，破坏项目所需条件”——“若风险未能得到有效控制，风险爆发并破坏项目所需条件”——“所需条件缺失，项目不能实现预期目标”这一基本逻辑关系。在梳理过程中，需要对各个风险因素诱发风险的可能性、风险对项目的危害程度等进行逐一分析，以为制定风险管控方案奠定基础。此部分分析中还有一个需要注意的问题是如何判断风险的严重程度。实践中常见的问题是技术经济惯性思维作用下过度强求用量化指标去衡量风险的严重程度，即采用某种计量方法，通过设定各种风险因素发生作用的几率和权重，通过一系列所谓之科学计算来获取风险严重程度的判断数值。但是，在风险因素多元化、综合化的情况下，试图通过人为设定参数来计算量化指标判断风险严重程度是很难的。其原因在于，一是某些风险因素，如社会风险因素很难量化，二是人为设定参数往往取决于分析人员的主观意识，三是各类风险因素的作用错综复杂难以精确计量，四是人为量化处理并不能完整地反映风险因素诱发风险的因果逻辑关系。要准确判断风险的严重程度，应当抓住风险导致项目受损或失败这个核心问题，通过分析风险爆发情况下项目必然要付出的代价以及各个相关利益主体的承受能力来进行。一个简单的标准是分析项目面对风险需要付出的经济成本、社会代价和政治代价，以及投资者、受项目影响群体和政府各自是否具备承受相关风险代价的能力，评价两者之间的平衡状态，进而确定风险的严重程度。

风险识别与评价的方法，首选“逻辑框架分析法”。作为一种系统梳理项目从投入到产出、到实现直接目的、再到实现宏观目标的分析方法，逻辑框架分析法强调两个方面的因果逻辑关系：一是从投入、产出、目的和目标逐步推进的过程式逻辑关系（垂直逻辑关系），即必须具备相应的投入条件才能形成项目的产出能力；形成产出能力后才能提供产品或服务满足需求；满足需求后才能实现项目的直接目的；直接目的实现后项目保持稳定状态，才能实现宏观目标。二是在投入、产出、目的和目标四个层面，都有相应的评价方法和指标来判断四个层面必须具备的条件是否都能实现，只有所有项目所需条件都得到落实，项目才能顺利推进（横向逻辑关系）。在利用逻辑框架分析法对项目进行分析时，当投入层面、产出层面、直接目的层面和宏观目标项目所需条件不能落实，意味着存在风险因素，若所需条件缺口不能得到弥补，及风险因素不能控制，则项目将面临风险爆发。