南非征收法律制度的现代化转型——基于新旧《征收法》的规范比较

2025年1月23日，拉马福萨总统将《征收议案》正式签署为法律（2024年第13号法，以下简称“新法”），新法是议会基于南非共和国1996年宪法第25条授予的“征收”相关立法权制定，完善和细化了1975年《征收法》（The Expropriation Act,1975年第63号法，以下简称“旧法”）。旨在规范为公共目的或公共利益而征收财产的行政程序，服务于南非的土地和资源公平改革，具体变化如下。

征收范围的法定化重塑

旧法是在种族隔离盛行的时代背景下颁布的，其中的征收及相关概念为服务于剥夺黑人土地与限制黑人权利的政策目的而较为模糊，只是笼统地在第一条13款中规定“公共目的包括与国家机关执行任何本法律有关规定的任何目的”。这种概念模糊造成了征收权的滥用和征收范围的混乱——白人的土地所有权因政策而受到特殊保护，黑人土地只得在“自愿买卖”原则下集中于白人之手，这种不公平的境况显然不符合新时期发展的需要。因此，新征收法在第一章开宗明义，对“公共目的”（public purpose）、“公共利益”（public interest）和“征收”（expropriation）等征收核心概念进行了拆分并详细定义，明确规定“征收”是指由征收当局或应征收当局请求的国家机关为公共目的或公共利益而强制征收财产的行为（“征收”具有相同的含义）。两相对比之下，新法规定的公共利益与公共目的内涵更加具体、全面，契合了南非如今解决历史遗留的种族问题和促进社会公平可持续的现实要求。

同时，在征收主体的范围方面，旧法中未有对有权征收“国家机关”的专门定义，仅可从散见于各条款中的“执行委员会”字样推断其在行使征收权力时可纳入此处的“国家机关”范畴。而为了服务于国家土地改革计划，使征收不得随意剥夺公民私有财产，新法则明确参照《宪法》第239条定义的“国家机关”对征收主体范围进行限制，即“国家、省或地方政府范围内的任何国家或行政部门;或根据宪法或省级宪法行使权力或履行职能、根据任何立法行使公共权力或履行公共职能，但不包括法院或司法人员的其他工作人员或机构。”此处援引了宪法规定，亦表明征收活动受到宪法规制，而南非的宪法法院拥有对行政行为的司法审查权，这就使得地方相关主体进行征收活动时需考虑相应的违宪风险。这些征收范围的厘清实现了征收概念和征收主体的法定化，避免了无权机关以模糊的规定为借口，随意进行征收活动。

征收程序的规范化建构

目前，南非社会正受到资源分配不均和发展可持续性的严峻挑战，在历史上种族矛盾最尖锐的土地领域，规范的土地征收程序所蕴含的公平与正义价值无疑颇为重要。一方面，征收程序规范合理能够对行政权力进行有效监督，防止征收权扩张；另一方面，程序规范能保障相对人对征收事务的知情权，有利于公民切实参与到征收活动中，以达到征收领域的种族平等。对此，新法分别从以下三方面对程序进行了规范：

在征收程序的前期调查、评估与信息获取方面，旧法的规定较为分散且不明确，导致了白人官员随意进入黑人土地评估。仅在第6条提到“为确定财产是否适合公共目的或使用，部长可授权人员进入土地进行征收前期的调查等相关操作”，但并未对被授权人员的遴选条件以及可收集的信息收集范围进行限制。这种程序上的模糊极易导致有权机关滥用行政职权，事实上也造成了种族隔离时期部分黑人土地被“零补偿”的现象。而新法则在第三章专门规定了财产的调查和估价（Investigation and valuation of property），其中第5条第1款明确了征收机关确定征收财产前必须考虑的相关情况，包括财产合目的性（the required purpose）、其上权利负担状况（the existence of registered and unregistered rights）及补偿金额的考量因素（the facts relevant to calculating an amount of compensation）。第2款规定了土地调查时具备必要知识和专门技能人员以及估价师可凭借征收机关的书面授权进入被估值土地及其上附着的建筑物，第4、5款各项则分别从进入条件、调查获取信息的范围及对象等方面对旧法的规则空白进行了填补，严格限制了征收权的随意行使。此外，第3款还明确“未经征收机关书面授权，任何人不得进入该财产。”这些改变可以有效满足现代社会对征收决策中行政权力运行科学性和公正性的要求，既保障了土地所有权人、土地使用权人以及其他土地相关权利持有人的知情权，避免因信息不对等导致私权益受损，又能使征收机关全面充分、了解征收财产情况，避免决策失误带来更大损失。

在征收程序中的通知方面，旧法仅规定了事前的通知内容，欠缺通知的送达对象、送达方式以及征收环节内的公众参与等程序性必要规定。有鉴于此，新法在第四章（包含第7、8条）专章规定了“征收意图和财产征收”，详尽涵盖征收通知需要包含的各项内容。具体而言，第7条细化了征收意向通知书的格式规定，加入了财产完整描述、征收原因、征收目的等必要内容，并在第1款（h）项中赋予相关权利人对拟征收行为提出异议的权利。第8条补充了旧法缺失的“送达对象”部分规定，明确征收机关不仅要向所有权人、抵押权人等送达通知，还需向相关部门和市政经理送达。此外，最值得注意的是，第10条还加入了“未登记权利”情况下征收当局的提前通知要求和额外证据要求，第11条特别增加了知晓权力存在却不向征收机关报告的后果性法律责任规定。这些规定确保社会快速发展中形成的“未登记权利”不会因其特殊性而被滥加处理，有利于增强征收过程的公平性和透明度，更好地保护私权益。

对于“紧急征收”的特殊情况，旧法的规定较为简略，主要体现在第4条第2款赋予交通部长紧急征收权的相关条款中。规定在紧急情况下，交通总署或铁路管理部门的特定人员可就急需的动产采取征收措施。而对于其他行政主体需要采取的紧急征收，则没有原则性的统一规定，也没有对紧急征收的条件、程序、补偿等问题进行延伸规定。而新法则在第七章专章规定了“紧急征收”（Urgent expropriation），其中第20条第1款明确指出征收机关可基于公共目的或公共利益需要行使临时征收权，但期限最长为12个月；第2款要求行使该权力的前提是国家、省或地方政府持有的财产不匹配，且需满足在《灾害管理法》（the Disaster Management Act, 2002年第57号法）规定的灾害情况下，经法院下令或对生命法益有现实且紧迫危险等情况。第20条余下的其他款项则在程序上因紧急程度不同对部分常规程序进行了调整，如可适当减少或延长临时征收权的时间期限等。新法不仅对紧急征收的启动设定了以上严格且多维度的程序要求，还明确规定了紧急征收下所有者或权利持有人获得补偿权的计算标准和支付等问题。程序的规范化使得紧急征收过程中的私权益得到充分保障，避免了因紧急征收导致的经济损失，体现了服务社会公平需求的制度价值。

补偿机制的实质公平化重构

对征收制度进行历时性分析，补偿机制始终是其架构中的重要砥砫。新征收法对征收补偿机制及争议的解决与救济进行了实质公平化重构，具体而言：

在补偿金额确定标准方面，旧法在一定程度上继承了英国征收法按市场价格计算补偿的范式思维，于第12条中规定征收补偿采用“单一市场价值”标准，无法充分反映黑人祖传土地的历史价值与社会功能。如今南非社会经济环境日益复杂，相对单一确定的补偿标准难以适应变化中的实践，新法遂在第五章建立了动态的财产价值评估框架。其中第12条第1款明确规定补偿金额必须结合财产的当前用途（the current use of the property）、收购和使用历史（the history of the acquisition and use of the property）、市场价值（the market value）、国家补贴（the extent of direct state investment and subsidy）和征收目的（the purpose of the expropriation）五种要素确定。

在补偿金支付方面，旧法第11条赋予了行政机关“部分预付征收款”的自由裁量权，程序设计上更倾向于追求行政效率而非实质公平。对此，新法则在第15条构建了“协商优先+司法救济”模式——即补偿应以双方协商一致或法院裁定的日期和方式支付，实现了合意支付的制度化，允许双方约定分期支付、实物补偿（如置换同等价值土地）等创新形式达成合意支付，尊重权利人的实际需求。第15条第3、4款则合理配置了“延迟支付”（delay in payment of compensation）的责任，逾期未支付的，自到期日起按央行基准利率加计5%罚息，且不影响财产移交征收机关的法律效力。此外，还在第5款中明确了与税法的衔接，规定征收财产增值税由征收机关承担，须在收到合规发票后按照增值税法规定于15日内完成结算，彻底解决了旧法与《增值税法》（the Value Added Tax Act,1991年第89号法）在财产征税方面的冲突问题。此外，第16条第1款还关注到征收财产上的其他权利人，规定受抵押或买卖合同约束的财产必须能保证抵押权人或合同权利人能实现征收财产上的抵押权或合同权利，否则征收机关不对征收相对方作出补偿。第2款规定了相关权利人未及时将其权利通知征收机关而对征收补偿款提存的制度。第17条还补充了“征收征用机关从补偿金中支付市政物业税、税款和其他费用”的相关规定。总体而言，南非新法在补偿金支付方面，以灵活多元的支付模式、明确合理的责任规定、有效的税法衔接及对各方权利人权益的全面保障，克服了旧法的缺陷，实现了从注重行政效率向兼顾效率与实质公平的转变，有力推动了征收法律制度的完善与发展。

在征收争议的解决与救济方面，旧法仅在第14条里规定了补偿争议诉讼和上诉的相关问题，主要依赖诉讼程序解决争议，堵塞了权利人维护自身权益的多元化通道。这就导致在种族隔离结束后的土地改革进程中，大量涉及土地征收补偿争议、征收合法性争议的案件涌入法庭，而彼时南非全国仅有少数几个专门处理此类案件的法庭。平均每个法庭每年需处理上千起案件，导致案件排队等待审理时间大幅延长，部分复杂案件从立案到首次开庭审理，等待周期长达2～3年。对于争议解决冗长的问题，新法于第六章选择了“调解前置+举证责任倒置”的征收争议解决机制。第7条规定征收机关必须尝试就财产的征收及价款达成协议（除非是在紧急情况下需要临时使用财产），强制征收关系双方采用事先进行协商调解。第19条第1款规定争议发生后，当事人须先进行60日的调解程序，调解期间不能进行诉讼。实施“调解前置”机制的案件如若达成调解协议，可在一定程度减少程序流转的时间，从而更利于保护权利人的期限利益。此外，第19条第5款还重新分配了举证责任，征收机关须承担证明补偿标准合理性的证明责任，权利人仅需证明自身权利存在及损失范围，一定程度上可缓解“权利人举证难”的历史困境。

结论与建议

南非新旧《征收法》的规范迭代与体系重塑，本质上是南非征收法律制度从种族隔离时代的压迫性工具向民主转型时期社会公平保障的现代化转型，是1996年新宪法第25条所确立的财产权保障与土地改革双重宪法目标的制度化落地，其法律演进脉络深刻内嵌于南非清算殖民遗产、矫正历史不公、实现社会经济转型的历史进程之中。从规范比较的维度看，新旧征收法的核心演进呈现出三重逻辑的根本转向：其一，征收权的行使实现了从行政权恣意扩张到宪法刚性约束的转变，旧法基于种族隔离的政策目标，以模糊化的“公共目的”定义与泛化的征收主体设定，为白人政权系统性剥夺黑人土地权利提供了制度通道，而新法则严格锚定宪法规范对征收核心概念、征收主体范围作出法定化界定，将征收权全面纳入宪法审查的规制框架，从根源上消解了征收权滥用的制度基础，实现了征收范围的法定化重塑；其二，征收程序的建构实现了从行政效率优先到程序与实体并重的转型，新法通过专章规定填补了旧法在征收前调查评估、通知送达、公众参与、紧急征收等环节的程序空白，以全流程的程序规范实现了对行政征收权的全过程约束，为保障被征收主体的知情权、参与权与异议权奠定基础，契合了现代化征收制度对程序正当的核心追求；其三，征收补偿机制实现了从形式上的市场价值向兼顾历史正义的实质公平重构，新法摒弃了旧法单一的市场价值补偿标准，建立了融合国家投资、财产历史、社会公平等多重因素的动态评估体系，并以调解前置与举证责任倒置的制度设计破解了旧法体系下权利人“维权难、救济周期长”的现实困境，为土地改革背景下的征收补偿提供了兼具法理与情理的规范路径。

总而言之，这些调整符合新时期土地改革对政府征收程序的公平价值需要，在南非殖民遗产清算、经济社会转型和化解种族仇恨等国内问题依然严峻的当下，高效、公正的征收程序对于社会法治化无疑是一剂“强心针”。新法既合理地划定被征收人获得合理补偿的权利，也要求征收机关在规范的程序框架内推进征收工作，将有效防范征收争议并提高行政权运行效率，同时，也进一步服务于南非的社会公平建设。

【本文系国家社科基金项目“非洲经济一体化视域下中非自由贸易法律保障机制研究”（21CGJ020）阶段性成果】