自然资源管理与利用仍是非洲发展的长期挑战——读《税收与非洲的自然资源管理》

自然资源丰富一直被当作非洲发展的优势条件之一，一些矿产资源丰富的非洲国家尤被寄予厚望。但迄今为止的现实显示，自然资源在非洲发展进程中的重要作用仍远未得到有效发挥，相当一部分矿产资源丰富的国家则不但没有从中获利，反而陷入资源陷阱乃至所谓的“资源诅咒”。

如何看待自然资源在非洲国家发展中的地位和作用？如何看待自然资源给一些非洲国家发展带来的消极影响？如何探索和实践能使自然资源真正为非洲发展所用的路径？由加纳学者莫哈梅德·阿米杜等编写的《税收与非洲的自然资源管理》试图对这些问题做出一些回应。

非洲有多个自然资源丰富的国家，包括安哥拉、博茨瓦纳、刚果（金）、中非共和国、几内亚、利比里亚、纳米比亚、尼日利亚、塞拉利昂、坦桑尼亚、赞比亚、津巴布韦等。自然资源管理是这些非洲国家发展事务的重要组织部分，它涉及可持续发展、平等、减贫、生态保护、良好治理、社会公平等战略性问题，对部分国家来说更是直接意味着财政和外汇收入的重要乃至主要来源、政治和社会稳定的重要乃至主要基础、科学技术发展的重要乃至主要标志、环境保护的重要乃至主要指针。在这种情况下，自然资源管理显然是一件非常复杂的事。如果引入税务，则整个体系会呈现更多的复杂交织。自然资源税本身包括使用权税、企业所得税、利润税等多种税目，与税务相关的政策、法律、行政则涉及认定、登记、评估、征收、报税处理与审查、减免或加征、税务行政上诉处理、投诉与争端解决、税务违法侦察与惩罚等诸多具体事务。如何在保证自然资源助力经济可持续发展、政治社会稳定的同时兼顾环境，如何

通过税收实现这些目标并在不伤害发展、平等、稳定和便利的前提下进行有效的税务行政，是每一个自然资源丰富的非洲国家都必须考虑的基本问题。

《税收与非洲的自然资源管理》包含“自然资源管理的原则与概念”、“自然资源采掘的财政战略”和“应用：稳定性、可信度与可持续发展”三大部分。在前两部分，作者们主要讨论理论和相关通行规范方面的问题，并以一些发达国家的经验和国际化标准为参照来探讨非洲的现实，就此也提出了一些建议。但从目前来看，理论与非非洲地区和国家的经验是一个方面，非洲的现实却是另一个方面。现实一点的话，或者说从短中期来看，非洲国家的自然资源管理及与之相关的税务主要应关注的其实是三个方面。

第一是腐败。自然资源领域的腐败在相关非洲国家都有存在。《税收与非洲的自然资源管理》论及了安哥拉、南非、加纳、刚果（金）等国的情况，强调这些国家在自然资源管理和税收方面都存在“不透明”。在“不透明”的情况下，自然资源从分配到开发，从开发到获利，每一个环节都有腐败的可能。资源的分配会涉及寻租，开发会涉及对投入的滥用和贪污，但最值得关注的恐怕是自然资源收入管理中的腐败。事实证明，自然资源是福佑还是“诅咒”，在很大程度上取决于从自然资源开发中获得的收入能不能获得比较好的管理和利用。如博茨瓦纳等极少数几个国家，对矿产资源开发所得收入进行了比较有效的管理和利用，或用于发展制造业，或发展教育等社会事业，这样既有利于经济发展和政治稳定，也有利于社会公平。反观另一些国家，无论矿产资源带来多少收入，其结局要么是被浪费，要么是落入少数人之手，甚或通过“里应外合”的方式流出，最终消耗了自然资源，伤害了环境，却没有带来应有的发展，反而引发政治斗争和社会不稳定。实际上，在腐败存在的情况下，税收之于自然资源管理和利用的效用会大大降低，甚至荡然无存。

第二是制度质量低下。制度质量在自然资源管理中占有重要地位，它影响产权分配、法规实施、公共产品供给，而这些都属于自然资源管理的关键内容。高质量的制度促进产权的保障、法规的实施，并通过减少自然资源枯竭风险和遏制环境恶化实现可持续的自然资源管理。产权保障能为资源使用者提供激励，法规有效实施能够更好地防止污染等。相反，低质量的制度会造成自然资源管理失序，导致竭泽而渔和不顾环境的短期行为。要想做好自然资源管理，首先就要有高质量的制度。具体来说，就是要从官僚体系质量、透明度、法律和秩序水平、立法能力等方面加强，同时还要在基础设施发展、经济多样化与转型、环境保护与投资等方面做好配套。此外，由于多种资源如部分种类的矿产、油气等需要进入全球体系，所以还要考虑应对全球化影响条件下的制度质量问题。

第三是技术实践能力不足。如前所述，自然资源管理本身很复杂，与自然资源管理相关的税务更是如此。在这种情况下，如果政策、法律和行政等部门没有充分的技术实践能力，管理就很难有效开展。尤其是行政方面。实际上，如论政策和法律，非洲国家当然并不缺；如论执行，则每一个非洲国家都存在这样那样的问题。自然资源信息的组织与分享、税收的认定与征收、自然资源收入的归拢和分流，其实都是既涉及机制与程序又涉及人员与技术设备的具体技术问题。从目前来看，大部分非洲国家都在自然资源管理和税收方面存在技术实践能力短缺或者不够高效的情况。

需要指出的是，上述三个方面的问题并非各自孤立存在，而是交织在一起——腐败与制度质量低下其实密不可分，在一些情况下几乎就是一个问题；制度质量低下与技术实践能力不足，反映在机构、资金、人才方面，往往呈现重合状态。

在本身很复杂且有面临三个方面重大挑战的情况下，非洲国家除了要考虑资源管理和收入使用等之外，还要考虑自然资源可能会枯竭、自然资源开发可能会造成不可逆环境破坏、自然资源和相关税务管理严重不当可能会引发动荡乃至高烈度冲突的问题——过往的经验表明，这并非危言耸听。

《税收与非洲的自然资源管理》的作者们讲了一些理论，还运用了不少模型、公式等。确实，从理论上来说，税收是促进自然资源管理良性发展的一件重要工具，也是使自然资源收入能为包容性可持续发展贡献力量的一个重要渠道。但是，非洲发展问题似乎总是会与源出于欧洲、美洲和亚洲部分地区的相关理论相去甚远，以至于这些理论放到非洲就变成空谈。从非洲的现实情况来看，要搞清楚并解决税收与自然资源管理的问题，恐怕还是要多直面腐败、制度不完善、能力低下等顽疾，多关注政策的执行和法规的实施。

《税收与非洲的自然资源管理》
｜Mohammed Amidu, Abdallah Ali-Nakyea, Joshua Yindenaba Abor (eds.), Taxation and Management of Natural Resources in Africa, Springer, 2024.｜

作者简介：

莫哈梅德·阿米杜（Mohammed Amidu），加纳大学商学院教授。
阿布达拉·阿里-纳基亚（Abdallah Ali-Nakyea），加纳大学法学院高级讲师。
约书亚·因德纳巴·阿伯尔（Joshua Yindenaba Abor），加纳大学商学院教授。

目录
Part I Principles and Concepts of Natural Resources Management
1. Introduction: An Overview of Management and Tax Policy of Natural Resources
2. Natural Resources Tax Administration and Reforms in Africa
3. Assessing the Impact of Socio-Political Risk on Natural Resources in Africa
4. Natural Resources Revenue Management Strategies in African Countries
5. The Ethical Dilemma of Natural Resources in African Countries
Part II Fiscal Strategies of Natural Resources Extraction
6. Accountability and Transparency of Management of Natural Resources in Africa: Is the Information Sharing the Solution?
7. Resource Rent and Capital Gains Taxes in Africa
8. Taxation of Oil and Gas Revenue in African Countries
9. Effective and Sustainable Management of Natural Resources in Africa: The Roles of Environmental Tax and Public Participation
10. Globalization, Institutional Quality and Management of Natural Resources in Africa
Part III Implications: Stability, Creditability and Sustainable Development
11. How Does Taxation of Natural Resources Promote Inclusive Development in Africa?
12. Foreign Direct Investment and Tax Incentives in the Extractives Sector: The Good, the Bad, and the Ugly
13. Economics of Peace: Can Extraction of Oil and Gas Lead to Sustainable Peace?
14. How Does Taxation of Oil and Gas Hold up in Commodity Price Volatility?
15. Can Extractive and Financial Sector Development Help Build Sustainable Infrastructure in Africa?
16. Corruption, Taxation of Natural Resources and Sustainable Development in Africa
17. The Impact of Natural Resource Depletion on Climate Change Vulnerability and Income Inequalities in Africa
18. The Future of Natural Resource Management and Policy in Africa