强化区域协同 推进生态文明建设

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，作出一系列重大战略部署，开展一系列开创性工作，我国生态文明建设取得举世瞩目的巨大成就，实现“四个重大转变”，美丽中国建设迈出重大步伐。同时也要清醒地认识到，建设生态文明是一项长期的战略任务，是一项复杂的系统工程，需要驰而不息、久久为功。当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，区域生态文明发展不均衡、经济发展与生态保护不平衡等问题依然突出。“十五五”时期是美丽中国建设承上启下、实现生态环境根本好转的关键时期，面对2029年完成深化生态文明体制改革任务、2030年前实现碳达峰、2035年美丽中国目标基本实现等多个重要节点，必须坚持系统观念，进一步强化生态文明建设区域协同，全面推进美丽中国建设，让中国式现代化的绿色底色更亮、更足。

强化生态文明建设区域协同意义重大

（一）是贯彻落实习近平生态文明思想的应有之义
党的十八大以来，我国生态文明建设实现由实践探索到科学理论指导的重大转变，形成了习近平生态文明思想，为新时代生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”重要论断，强调“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，其跨域性决定了分割的、碎片化的、以行政单元为界限的生态环境治理模式无法有效应对外溢性强的生态环境问题，只有坚持要素协同，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律推进跨地域生态保护与协同治理，才能切实维护生态安全，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。这既是对自然规律的遵循，也是推动生态文明建设从由重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为转变的重要路径。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，深刻阐明新征程继续推进生态文明建设需要处理好的“五个重大关系”。其中，处理好重点攻坚和协同治理的关系，既是系统观念在生态文明建设具体实践中的深化运用，也是重点突破、全面推进工作思路的具体体现。新征程生态环境保护工作，必须更加注重统筹兼顾，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。

（二）是提升生态环境治理现代化水平的有效途径
推进生态环境治理体系和治理能力现代化，是提升国家整体治理水平的重要举措。从生态环境形势看，我国污染防治攻坚已到了进则胜、不进则退，推动实现生态环境改善由量变到质变的相持期；从社会主要矛盾转变看，我国生态文明建设已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。当前，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，生态环境治理呈现问题点多面广、矛盾新旧交织、压力累积叠加的特点，生态环境质量同人民群众对美好生活的期盼相比，同建设美丽中国的目标相比，都还有较大差距。单一的政府主体和传统的管理模式在面对跨区域复合型环境问题时，往往面临信息不对称、响应滞后、协调成本高昂等难题。特别是在大气、水、土壤污染防治及生物多样性保护等领域，由于缺乏有效的信息共享和责任共担机制，容易导致“小病拖成大病”。强化生态文明建设区域协同，就是把生态环境治理作为一项系统工程，从全局角度寻求治理之道。区域间通过沟通合作，在进一步凝聚治理共识、增进相互理解和信任的同时，可大幅降低生态治理成本，提高资源要素配置效率，有效防范生态环境风险，促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供给能力的全面增强，一体推进提质兴业利民，让人民群众在持续改善的生态环境质量中不断增强幸福底色。

（三）是在区域协调发展中促进共同富裕的重要举措
全体人民共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求。区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情，东、中、东北、西部地区在产业结构、治理能力、民生福祉、资源环境承载力等方面存在明显差异。东部地区作为我国的优先发展地区，凭借资金和技术优势快速实现了产业升级和经济增长，但在发展过程中也付出了一定的资源环境代价，工业化和城镇化加速发展导致资源环境约束趋紧，水体、土壤污染等历史遗留问题仍然突出，生态保护与经济发展尚不协调；中部地区是全国重要的“三基地一枢纽”，对资源、劳动力要素和投资驱动依赖较重，产业升级、动能转换等难度大，中部崛起在协同推进生态环境保护和绿色低碳发展进程中面临着工业化成本高、污染治理任务重、碳排放增长过快等现实挑战；东北地区是我国老工业基地，是北方重要生态安全屏障，肩负着维护国家“五大安全”的重要使命，但当前产业同构和同质竞争的问题依然显著，资源要素潜力与重工业基础优势未能充分发挥，东北全面振兴亟需激活新动能、培育新增量；西部地区地域辽阔、资源丰富，是我国重要生态屏障区，承载着水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能，同时为维护民族团结和边疆安全，需要加快经济发展，承担着既要保护“绿水青山”又要创造“金山银山”的双重任务。强化生态文明建设区域协同，充分发挥区域战略叠加效应，加快建立健全基于市场化、法治化的生态价值和资源价值分配体系，促进区域间产业链、供应链绿色化重构，既是优化生产力布局，实现区域经济发展、基础设施建设、生态保护修复、资源环境承载力等多个方面动态匹配和相互促进的有效之策，更是以跨区域产业协作带动利益共享，缩小区域发展差距、推动全体人民在绿色发展道路上稳步迈向共同富裕的长远之计。

（四）是推动构建人类命运共同体的必然要求
习近平总书记强调，要积极推动全球可持续发展，秉持人类命运共同体理念，积极参与全球环境治理，为全球提供更多公共产品，展现我国负责任大国形象。地球是全人类的共同家园，面对气候变化、生物多样性丧失等全球性挑战，单一国家或地区难以独善其身，携手应对已成为国际共识。然而由于生态环境的公共物品属性，国际社会普遍面临“集体行动困境”，各国在环境责任分担、利益分配和政策协调等方面分歧重重，导致全球环境治理合作框架难以真正发挥实效。我国作为生态文明建设的倡导者、践行者和推动者，始终积极探索生态文明建设的区域协同路径，在国内层面，长江经济带坚持“共抓大保护、不搞大开发”，10年来，长江经济带优良水质比例由67%提高至96.5%，地区生产总值翻了一番多；黄河流域坚持“共同抓好大保护，协同推进大治理”，“十四五”以来，黄河流域水生态环境质量稳步提升，连续3年干流水质稳定保持Ⅱ类。在国际层面，通过共建绿色“一带一路”、应对气候变化南南合作等渠道，以中国智慧和中国行动为全球气候治理和绿色低碳转型作出贡献，推动全球气候变化取得积极成果。生态文明建设区域协同强调“系统整合”和“多元共治”，这既是办好我们自己的事情，也能为发展中国家改变传统发展路径提供全新选择，还能向国际社会证明经济发展和生态保护完全可以实现协同共赢，为全球跨界生态环境治理和可持续发展贡献中国智慧、中国方案。

协同推进生态文明建设的现实挑战

区域协调发展和生态文明建设二者并非孤立命题，而是内在统一的有机整体。区域协调发展为生态文明建设提供了空间载体和经济基础，生态文明建设则为区域协调发展注入了高质量发展的绿色底色。然而，在实践层面，将生态文明建设置于复杂多元的区域发展现实中考量，其推进过程面临着诸多现实挑战。

（一）行政管理分割性与“碎片化”治理
生态系统整体性和行政管理分割性之间的矛盾是制约生态文明建设区域协同最表层、最直接的障碍。我国现行的生态环境治理体系以“属地管理”为主，这种模式在处理单一辖区内的环境问题时，具有反应迅速、权责清晰等优势，但面对具有自然流动性和跨区域特征的生态环境问题时，便显得捉襟见肘。生态系统具有整体性和关联性特征，在污染联防联控、生态环境联保共治等跨区域治理层面，受制于治理主体的“条块分割”模式，往往易出现信息封闭与空间治理碎片化的局面，制约了跨区域环境问题溯源、风险预警与协同决策的科学性与时效性。实际运行中，各地方政府作为独立的利益主体和行政主体，在财政分权和以经济增长为主要考核激励的惯性下，会优先考虑本辖区的经济发展和就业稳定，在国土空间规划、产业准入和环境标准制定等方面缺少横向衔接，导致跨区域生态环境数据共享机制建设滞后，区域环境基础设施布局不合理和资源错配缺位，从而削弱了跨区域生态环境整体治理的合力，容易诱发“公地悲剧”。

（二）利益机制不完善与市场化“失灵”
生态文明建设区域协同的深层障碍在于利益协调机制尚不完善。经过多年探索，我国生态保护补偿工作在制度建设和模式创新等方面取得了重大进展，但在实践中仍面临一些现实难题。当前我国生态补偿“纵向依赖”特征较为明显，市场和社会力量参与不足，此类“输血式”扶持难以长期激发优质生态区域的“生态转换动能”。在一系列宏观政策指导下，各地方政府虽已积极探索建立跨区域流域的横向补偿机制，但协调成本过高、权责界定模糊、补偿标准难量化等制约依然存在，且生态环境保护地区和受益地区之间发展权与环境权不平衡所引起的“付出”与“受益”空间错配，容易导致保护负外部性问题出现，形成合作博弈中的非稳定均衡。另一方面，基于市场的、能够精准匹配保护成本与生态收益的多元补偿机制和准市场交易体系尚未有效建立，尽管《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》印发后碳排放权、用水权、排污权等市场化交易已探索开展，但受限于产权界定尚不清晰、交易范围尚不明确、核算体系尚不统一等问题，交易市场的覆盖面有限、流动性不足、影响力偏弱，未能真正发挥资源环境要素配置的决定性作用，使得跨区域协同缺乏可持续的内生激励。

（三）标准体系不统一与协同困难
标准体系不统一是制约生态文明建设区域协同从政策层面落实到操作层面的技术性障碍。水质监测指标、污染物排放限值、生态修复技术规范、环境执法程序等，在不同行政辖区间往往存在差异。以跨界水体为例，河流上下游、左右岸治理标准不一、考核标准不同，使得责任界定、污染溯源和损害评估变得异常复杂。各地虽已逐渐建立生态协同联防联控机制，在一定程度上促进了即时协调和联合执法，但目前主要依赖于信息共享、联合决策、临时性协议等“协调型”工具，缺乏刚性、统一的法治协同作为保障。国家层面专门性、系统化的区域协同治理法律尚未正式出台，使整体制度架构缺乏明确的核心规则支撑；地方层面协同立法虽有突破，但仍是“点”状创新，未成“面”上格局，不同区域间立法标准不一、法规内容冲突，执行机制不健全等问题依然存在，限制了跨区域环境执法与司法的有效性与统一性。数据共享方面，当前各地监测网络自成体系，跨区域环境信息平台建设存在数据标准不统一、开放程度偏低等问题，导致关键监测数据、执法信息和风险预警难以实时互通，进一步削弱了协同效能。标准体系不完备使得区域协同难以形成兼具稳定性、全局性和可预期性的长效机制，制约了全域生态文明建设的执行效率与效用。

（四）区域发展不平衡与路径依赖
区域发展不平衡是制约生态文明建设协同意愿与能力的结构性障碍。已有研究表明，我国东部地区在经济效益、基本公共服务和生活环境等维度上长期显著领先于中西部地区，这种发展梯度差异可直接转化为生态环境治理能力的差距。欠发达地区受限于资金、技术、人才等要素短缺，难以建设和维护高标准的生态监测网络，也无力承担高水平的生态治理投入。再从发展实际看，改革开放后基于相似资源禀赋和政策机遇，部分地区资源密集型主导产业易陷入同质化、“内卷式”竞争，这不仅加剧了资源消耗和环境污染，更削弱了区域分工协作的基础，使得生态协同缺乏经济结构支撑。此外，众多资源型地区在长期工业化进程中形成了对高耗能、高排放产业的路径依赖，既有基础设施、技术体系、就业结构乃至地方财政都深度嵌入传统发展模式，使得绿色低碳转型面临高昂的沉没成本。当区域协同要求统一提升环保标准或压减过剩产能时，基础薄弱地区可能因担心短期内经济增速下滑和社会稳定风险而采取观望或变通执行策略，从而影响区域整体绿色转型步伐。

协同推进生态文明建设的实践路径

基于意义与挑战的分析，强化我国生态文明建设区域协同，必须坚持系统观念，以规划统筹为牵引，以利益共享为纽带，以制度共建为保障，以产业协作为支撑，推动实现生态文明建设全域化和全程化，构建人与自然和谐共生的区域发展新格局。

（一）加强规划统筹和空间协同
空间治理碎片化源于以行政区划为单元的治理逻辑与生态系统整体性之间的内在冲突，破解这一困境的首要路径是强化国土空间规划的顶层设计和刚性约束，推动“条块分割”转向“整体联动”，系统构建起统筹发展和安全、协调保护与开发的总体框架。正如“十五五”规划纲要提出的，要“深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接”。

一是继续充分发挥国土空间总体规划对国土空间开发保护的战略引领作用。统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局，强化生态系统整体性和系统性，避免因规划割裂导致的生态功能退化与碎片化，实现对多种自然资源要素的统筹规划、整体保护和系统修复。

二是进一步强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。深化“多规合一”改革，推进国土空间专项规划统筹管理，统一数据标准、技术要求和成果规范，加强跨行政区域、流域专项规划要素统筹和空间协同，做好区域间规划有序衔接和成果共享，建立健全专项规划动态维护、实施监督等机制。

三是加强生态环境分区管控与国土空间规划的动态衔接。针对不同地区开发保护建设活动的特点，制定并实施跨区域一体化的分区管控方案，加强主体功能综合布局，推动各地按照主体功能定位实施差异化协同发展，确保国土空间开发活动和区域资源环境承载能力相匹配。

（二）完善利益分配和补偿机制
“十五五”规划纲要提出，要“完善多元化生态补偿机制”。高效推进跨地域生态保护与协同治理，核心是建立健全生态环境“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的利益导向机制，解决“谁来补、补给谁、如何补、补多少”的利益分配问题，促进生态保护者与受益者良性互动，增强区域协同建设生态文明的内生动力。

一是持续健全财政纵向补偿制度。综合衡量生态功能重要性、生态效益外溢性、区域经济水平、生态保护成效等因素，同步推进综合补偿和分类补偿，探索统筹保护模式，加快建立反映生态功能状况的差异化补偿标准和统计体系，优化生态保护补偿激励约束机制，实现相关转移支付资金的分配结果与生态保护结果紧密挂钩，形成“保护有动力、损害有成本”的长效治理格局。

二是深化横向生态保护补偿机制。加快健全科学的权责划分与奖惩体系、生态信用评价体系和补偿标准体系，建立稳定的业务协调指导工作机制，进一步厘清区域权责、统一补偿标准、完善协商程序。稳步拓展补偿领域，积极探索生态环境要素横向生态保护补偿方式和异地开发补偿模式，通过联建生态产业园区、技术援助、智力支持、定向人才培养、定向招工等多种形式深化区域协作，完善成本共担、效益共享机制，推动补偿方式从“单向输血”向“能力共建”转变，实现生态保护区和受益区之间的合作共赢。

三是推进生态保护补偿市场化发展。坚持有效市场和有为政府相结合，加快培育统一环境权益市场，推动跨区域碳排放权、排污权、用水权、碳汇权等有序交易，分类健全价格形成机制，优化资源环境要素交易范围，以要素自由流动实现区域间资源优化配置。推动补偿方式从财政补偿向市场化补偿拓展，引导社会资本参与跨区域开发利用和保护修复的不同环节，建立开发利用主体和保护修复主体利益连接机制，助力区域协同高效推进。

（三）深化制度建设和共保联治
生态系统的整体性、环境价值的一致性必然要求区域间深化协同联动，树立生态治理大局观、全局观，以制度刚性统一标准，以共保联治破解矛盾，从更广维度识别和解决内外源性问题，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

一是深化区域法治协同。协同立法层面，中央依托生态环境法典推动制定生态环境协同治理的专项法律，为跨域治理提供统一的法律遵循和权责框架；地方深化协同立法联席会议机制，以“一盘棋”思维明确跨区权责与标准衔接，整体构建层次清晰、功能互补的协同立法制度框架。联动执法层面，进一步确立统一的执法准则和科学的责任追究程序，完善环境执法信息资源共享制度，提升整体治理效能。协作监督层面，加快建立覆盖全域、贯穿全程、多层级协同、多元化参与的监督制度，推动受理、流转、查处与信息公开一体化；探索建立跨域治理绩效考核制度，健全跨区域环境污染损害赔偿与责任追究制度，增强区域协同治理的激励与约束性。

二是强化区域治理协同。进一步完善全流域、跨区域山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的体制安排及基础制度，统筹保护目标、实施路径与评价标准，共同制定共保联治方案，强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同，推进系统设计和全链条管理。联合开展生态环境普查和专项调查，建立跨区域生态安全数据库，推动数据实时共享与趋势联合研判。加快构建覆盖全生态要素的智慧监测网络，研究设立生态环境一体化监测指标，加强区域整体生态状况监测评估和生态保护修复成效评估。强化信息共享和应急联动，搭建跨区域生态环境风险应急管理平台，推动部分关键生态环境基础设施共建共享，提升区域突发环境事件协同应急处置能力。

（四）推动产业协作和创新协同
统筹资源开发利用与生态环境保护，统筹产业布局与生态格局，推动生产要素畅通流动和各类资源高效配置，促进区域间产业链、供应链、创新链合理布局和分工协作，以生态产业化、产业生态化筑牢生态文明建设绿色发展根基，在高质量发展和高水平保护有机统一中实现共同富裕。

一是推进产业差异化发展。各地按照主体功能定位，锚定自身资源禀赋、发展基础和比较优势，积极探索契合自身实际的差异化产业发展路径，加快推进产业转移与承接，培育特色优势产业集群，因地制宜发展新质生产力，避免低水平重复建设和“内卷式”竞争。

二是深化产业跨区域协作。统筹落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等，建立健全产业协作机制，引导各地根据产业链上下游环节的技术特征、要素需求和发展阶段进行深度融合，通过构建资源互补链、产业梯度衔接链等，打破地域壁垒，促进要素市场化流动，优化生产力布局，形成“区域联动、要素畅通、优势互补、分工合理”的产业协同发展格局。

三是强化科技协同创新。加强创新平台共建共享，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，探索设立“科创飞地”，建立绿色技术创新联盟，通过创新协同推动区域产业整体升级。完善跨区域政策协同与人才流动机制，持续优化跨区域投资、产值、税收、能耗等指标分成办法以及产权保护和收益分配机制，破除人才、技术、资本等要素的区域分割，加快绿色创新成果在区域内扩散应用。