盘活生态资源助力生态产品价值实现——生态资源统一管理运营机制研究

习近平总书记多次强调，良好的生态蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会的可持续发展。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，对我国生态产品价值实现工作作出整体部署。对生态产品进行经营开发，发展生态产业，是生态产品价值实现的核心路径，也是各地探索实践的重中之重。生态产业化的过程就是不断盘活生态资源的过程，对生态资源进行统一管理运营，有利于生态产业项目的高效孵化，为生态产品价值实现提供重要抓手。

生态资源统一管理运营意义重大

我国生态产品价值实现机制仍处于开局起步阶段，在生态资源变资产、变资本、变资金的过程中，仍然存在一些制约性问题，通过构建生态资源统一管理运营机制，将有效提高生态产品价值的实现效率。

（一）有利于生态资源向生态资产转化
由于生态资源碎片化，资源产权和使用权分散，且无法直接进行市场交易等原因，在大量生态资源禀赋优异的地区，社会资本参与开发的动力不足，生态资源难以进行规范化、标准化、规模化、市场化的产业开发，闲置生态资源难以变现。对生态资源进行统一管理，能够将生态资源进行集中收储整合、转换提升、市场化交易和可持续经营。对生态资源“权”与“益”进行运营管理，有助于拓宽自然资源变生态资产的转化渠道。

（二）有利于市场主体供需高效对接
由于缺少畅通的信息沟通渠道，潜在社会资本难以及时高效地掌握生态资源具体情况和投融资信息。一方面大量具有产业化、市场化潜力的生态资源或搁荒闲置或粗放经营，生态项目普遍规模小，市场化运营不足、效益差、低质低效，未能充分实现价值；另一方面社会资本缺少有效的项目拓展渠道，手握资本或关键技术却投资无门，生态产业新项目、新业态不足，价值实现抓手少。通过政府主导推动建立生态资源统一管理运营机制，形成权属清晰、集中连片的优质“资产包”，对接市场主体，引入社会资本和专业运营商，挖掘低效、闲置的生态资源开发潜力，让生态资源要素“活”起来、“动”起来，推动生态资源要素价值化。

（三）有利于创新业态丰富价值转化路径
目前，我国生态产品价值实现的模式和渠道整体较为狭窄，还有大量国土空间被划入自然保护地和生态红线范围，这些区域也是自然资源最丰富、生态产品供给能力最强、生态价值最高的区域，受限于空间管控要求，价值挖掘的产业抓手不多、路径不足。生态产品价值实现亟需挖掘新项目，谋划新模式、发展新产业，特别是与自然保护地、生态红线管控要求相适应的生态产业。生态资源统一管理运营将推动生态资源规模化、市场化收储提升，也有利于生态资产集约运营、生态产业创新导出，必将极大丰富价值转化的抓手和路径。

（四）有利于加速乡村全面振兴，推进共同富裕
大量优质生态资源分布在广大乡村，不少生态资源的权益掌握在村集体和村民手中，但由于各种原因，乡村生态资源经营利用水平整体较低，对提升村民生活水平效果不明显。推进全域生态资源统一管理运营，村集体和村民可根据实际需要，在相关工作平台登记有意让渡的生态资源经营权、收益权，提供生态产业发展要素。潜在生态产业经营主体可根据登记资源信息，开展生态产业谋划，与村集体、村民建立科学合理的利益联结机制，推动生态项目落地经营，为村集体、村民带来相应的收益，从而促进乡村振兴，带动共同富裕。

生态资源统一管理运营机制设计

为便于管理，生态资源统一管理运营可优先以市县为单位探索，具体可由政府或授权相关单位开展相关工作。借鉴相关经验，可成立区域性生态资源管理平台进行管理运营。

（一）功能设计
遵循生态资源到生态资产、生态产业项目的内在发展逻辑，提出生态资源统一管理运营机制应该具备的主要功能。

1.登记功能
生态资源统一管理运营平台经营单位及相关法人、自然人、其他组织在加入平台后，对各类生态资源及其属性、供需信息，以及谋划的生态产业项目等进行登记展示。生态产业项目服务商也可注册登记，登记内容应包括相关资质、投资方向、投资规模等信息。平台提供综合信息服务，对不同的用户设置不同的权限，展示不同的登记信息，并对生态资源及项目信息进行动态管理，及时更新。为便于生态产业项目落地，生态资源可为相关有助于生态产业项目落地的资源，包括山、水、林、田、湖、草、沙及相关附属设施等。登记供给时应包括区位、布局、规模、权属、利用现状等属性信息；登记需求时应包括区位、布局、规模、权属要求、利用方案等信息；登记策划的生态产业项目时，应包括项目布局、使用生态资源情况及资源属性、建设和运营方案、投资规模、管控要求等信息。

2.收储功能
将碎片化、闲置、低效的生态资源收储在一起，使其“化零为整”，助推相关生态资源规模化聚集，高效化运营。收储对象也包括山、水、林、田、湖、草、沙及相关附属设施等。通过市场手段，鼓励生态资产所有者或以租赁、承包、买卖等多种形式让渡自然资源所有权或使用权，或通过委托经营转让经营权，或通过股份合作与平台或运营商建立利益联结机制。平台运营单位或在平台注册登记的经营主体借助自我评估或第三方评估，对具有开发价值的闲置、低效资源，通过租赁、托管、转让、股权合作、特许经营等方式，进行选择性收储。

3.评估功能
研究制定评估指标体系，由平台成立评估部门会同在平台备案的第三方评估单位，对相关生态资源的生态环境状况、生态产品供给情况、项目经营潜力、社会发展带动情况等进行评估，研判收储资源、资产的市场潜力、产业化的可行性，以及对拟定收储生态资源以及整合提升后的生态资产包进行价值评估，作为市场交易参考价。

4.增值功能
通过化零为整、生态修复、完善配套、资本导入、市场融资、产业运营等手段，促进资源向资产、资本的高效转化，实现生态资源的保值增值，为相关权利主体带来更多的收益。增值过程主要有三个手段：一是整合提升收储资源资产。通过标准化、项目化运作，将收储资源、资产通过生态修复、空间整合、产业导入等措施进行提升和增信，将碎片化的资源资产整合形成更有价值的整体，按照区域、产业分类，策划形成集中连片优质的生态资源资产项目包。二是建立生态产业项目库。开展资源整合、包装并开展相关评估，进行多维度分析和归纳，策划生态项目，通过产业导入，将自然资产分类（行业）分块（区域）打包形成产业包或类股权。三是开展招商活动。对整理提升或初步开发的生态资源资产项目实施分类经营和招商管理，通过线下、线上立体信息发布，拓展开发商、合作人、投资人了解项目详情的渠道。根据生态资本特性及产业化要素需求，灵活确定相关生态产品产业化组织模式，组建项目公司，运用混合所有制、股份合作、委托经营等方式，引入社会资本和市场专业人才，在承诺相应的生态保护、生态修复、生态提升前提下，对相关生态资产进行产业化开发，提高资源、资产综合利用效益。

5.交易功能
平台注册用户根据自身投资意愿和市场预期，通过竞价或协议转让，交易获取目标生态资源的相关权利，或通过二次交易获取收益，或作为产业要素直接用于项目。依托相关生态资源包装策划的生态产业项目实施权也可交易。采取协议转让和单项竞价的方式进行交易。协议转让是由交易主体通过交易系统提出卖出或买入的申报，意向受让方或者出让方对申报进行协商并确认成交，或者由交易双方通过平台进行报价、询价并确认成交。单向竞价是由交易主体向平台提出卖出或买入申请，平台发布竞价公告，多个意向受让方或者出让方按照规定报价，在约定时间内通过平台成交。

6.融资功能
平台协同金融机构创新金融产品，为农业企业、农民合作社、家庭农场、项目公司等生态资源经营主体提供相关绿色金融服务，助力生态产业项目落地经营。对各类生态资源进行收储流转环节的资金需求，主要通过产业基金、政策资金、商业贷款等渠道解决。生态产业项目运营的资金需求，主要由通过竞争性方式选择的产业运营商进行多渠道市场融资。平台通过与商业银行及专业担保机构合作，可以针对企业需求，对其进行增信、担保、信贷，以及协同银行创新绿色金融产品为运营主体提供资金支持。

7.辅助功能
为促进自然资源更好地向生态资产、生态资本高效转化，可通过完善咨询、策划、风控等辅助功能，进一步提升管理运营效率。咨询功能主要针对平台相关利益体在生态资源登记、收储、经营、融资等过程中提供咨询服务，进行答疑解惑。策划功能主要针对有项目策划需求的用户，结合生态产业项目政策和技术要求，提供相关策划服务。风控功能主要是对自然资源评估、收储、整治、交易和运营等全过程可能存在的风险进行识别、防范和动态监控。

（二）流程设计
围绕生态资源到生态项目的全过程，提出以下管理运营流程。

1.建立底图
以第三次国土调查和年度国土变更调查为基础，依托现有自然资源信息化管理平台，接入基本农田、林草湿监测、遥感影像、地理国情要素等专题数据，积极接入生态产品价值核算相关数据，同时根据有关部门工作进展，接入和及时更新不动产登记、自然资源确权登记等数据，开展必要的脱密处理后，形成平台管理运行的工作底图，提供基础支撑。

2.登记信息
广泛与生态资源权利人对接，争取更多零散、闲置、低效的生态资源在平台进行登记。与自然资源、农业农村、水利、海洋等行业管理部门对接，开设平台账户，根据生态资源管控要求和保护利用现状，合理接入并登记各部门直接行使相关权利的生态资源信息。加强宣传，引导村集体、合作社、村民、相关企业等掌握生态资源的主体在平台注册账户，主动登记零散、闲置、低效的生态资源信息。服务商可根据生态产业项目经营意向登记生态资源需求信息。

3.评估收储
对于登记在册的生态资源，以孵化生态产业项目为导向，相关经营单位可根据项目谋划情况提出对在册生态资源的需求意向，委托平台评估部门或在平台登记在册的第三方评估机构对目标资源进行项目级生态价值评估，评估结果在平台备案。以“三权”分置为前提，以项目级VEP（特定地域单元生态产品价值）评估结果为参考，平台运营单位、在平台登记在册的第三方经营单位与生态资源权益所有者进行洽商，通过租赁、托管、转让、股权合作、特许经营等方式，对目标生态资源进行收储，实现生态资源合理流动、聚集。生态资源权益交易过程中，可将评估结果作为重要参考。

4.整理提升
对于平台收储的零散、闲置、低效的生态资源，按照优质生态产业项目导出的需要，结合政策导向，自主开展或通过市场化运作由相关市场主体开展标准化、规模化整合提升，按照区域、产业分类等，包装形成集中连片的优质生态资产包。

5.项目策划
基于整理提升后的优质生态资产包，把握政策指引，发挥市场的能动性，由平台运营单位和在平台登记在册的第三方经营单位基于自身收储生态资源情况，谋划对应的生态产业项目。鼓励在册的不同单位间基于各自收储的生态资源合作开展项目策划。

6.投资运营
策划的项目，由平台运营单位或在平台登记在册的第三方经营单位自主实施，或在平台挂牌招商引资，由目标单位组织实施。实施过程中，按现行项目审批流程立项后投资建设运营。积极促进银企对接、基金对接，通过抵押担保、产业基金投入等方式，为项目建设运营提供融资支持。

推进建议

生态资源属国家和集体所有，其管理运营具有较强的公益属性，在各地工作推进过程中，应在政府的统一监管下推进生态资源管理运营，并运用市场手段推动价值转化。

（一）搭建实体化运营平台
为提高效率，可搭建专业平台，对辖区内的生态资源进行统一管理和运营。具体操作中，可由政府授权地方国企作为平台运营主体，建立完善内部运营机制，完成功能配置和内部机构设置，实行市场化运作。重点开展生态资产保护收储、整合提升、项目策划、资产评估、交易流转、招商引资、产业对接、开发运营等服务。积极推进数字化、智能化技术在生态资源管理运营中的应用。

（二）开展生态资源调查
结合国土三调年度变更调查、林草湿综合监测和自然资源资产负债表编制等工作，对辖区生态资源资产进行全面摸底调查，开展生态资源排摸、登记等，形成生态资源资产清单。对具有整合价值和近期开发优势的各类生态资源实行统一备案管理，形成重点开发清单，为生态产业化打好基础。

（三）推动生态资源整合开发
创新生态资源流转、收储机制，通过租赁、托管、股权合作、特许经营等形式，将相关资源经营（使用）权收储至生态资源管理运营平台，根据需要对生态资源进行集中储备和规模化整治，对开发潜力较大的资源资产、部分低效开发项目等进行整合提升，形成优质自然资源资产项目包。进一步谋划优质生态产业项目，搭建项目库，实行动态管理。建立完善“集体+企业+村民”等经营模式，鼓励引导村民通过拿租金、分股金等方式，自觉加入资源保护与开发的工作中，形成集体、企业、村民利益共享机制，助力实现共同富裕。

（四）创新绿色金融服务产品
不断创新生态产业模式和业态，积极发掘、创造绿色金融服务场景，推进供需精准对接，重点定向推介，为金融资源支持生态产品价值实现机制改革提供切入点和抓手。鼓励金融机构不断深化绿色金融改革，针对山水林田湖草沙各类生态资源特点，提升金融产品创新开发水平，加大对生态资源经营开发主体中长期绿色信贷支持力度，助推生态资源转化为可变现生态产品。引导融资担保机构为符合条件的生态资源经营开发主体提供融资担保、融资增信等服务。积极引导保险机构创新保险产品，为生态资源资产提供保险服务。