准确把握投资主体的基本定位

投资项目谋划中，一个核心问题是：项目应当由谁来投资建设？是政府还是企业？或者，政府与社会资本合作？问题的答案，是由不同投资主体的基本定位决定的。

2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》确立了建立适应中国特色社会主义市场经济体制的新型投资体制的改革目标。改革的核心要求是“政企分开、确立企业的投资主体地位”，基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。2013年党的十八届三中全会上，全面深化改革成为新一轮投资体制改革的核心要求，有关投资体制改革中对市场机制作用的定位也从2004年“充分发挥市场配置资源的基础性作用”调整为“充分发挥市场配置资源的决定性作用”。2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中，进一步提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的核心要求。这一系列的政策，实际上就是要解决政府和企业在投资中的基本定位问题，以构建适应中国特色社会主义市场机制的投资体制。

从投资体制改革20年的实践看，只有解决了投资主体的基本定位问题，才能消除政企不分、政府包打天下等问题，进而破解地方政府在项目谋划中面临的一系列问题和困难。

政府投资主体姓“公”不姓“私”

政府或者公共权力机构的诞生，源自人类社会不断进化产生的社会分工。公共需求的产生带来了公共事务，公共事务催生了公共权力机构的形成。政府作为公共利益代言人，其拥有的行政权力、管理职能、公共资源，均来自于与公众的授权或缴纳。政府在行使公共管理职能的同时，要履行公共服务的职能。一方面，政府通过公共权力的运用，制定相关制度、机制和方式方法，建立并完善经济社会发展的游戏规则，促进市场机制作用的充分发挥。另一方面，政府行使公共权力、动用公共资源、提供公共产品或服务、满足公共需求、服务社会公众。政府天然的公共属性，决定了政府作为公共管理者和公共服务者的基本定位——政府姓“公”不姓“私”。

投资领域中，政府发挥双重作用，扮演两个角色，即一方面要作为管理者，建立投资管理体制，完善对所有投资者投资行为的约束；另一方面要作为投资人，建设具体的投资项目，形成公共服务的能力。投资体制改革以来，政府的两个角色中，最为清晰的是管理者的角色。通过企业投资项目核准管理和备案管理制度的建设，政府从规划、产业政策、土地、环境、资源、能源以及社会等方面形成对企业投资项目外部性影响的管理，履行了公共管理者的职能；通过政府投资项目审批管理制度的建设，政府形成了对政府投资项目的内外部管理。但是，作为投资人，则还存在一系列的错误认识。
计划经济管理体制下，整个经济社会发展，包括具体的投资活动，均实行严格的计划管理，政府是唯一的管理者、投资人。改革开放后，特别是确定发展市场经济以来，中国特色社会主义市场经济管理体制逐步建立和完善，投资管理体制也最终向适应市场经济发展的新型体制发展，投资活动中政企分开的基本原则得到有效贯彻。但是，在实践中，基于计划管理体制的惯性作用，以及根深蒂固的“官本主义”理念，政府作为投资人的定位还没有完全到位。突出的表现，就是在具体项目的谋划过程中，一些地方，尤其是基层，政府仍然习惯于大包大揽，不对项目的基本属性进行认真分析，将完全可以由市场机制进行调节的项目建设任务纳入到政府投资的范围之中。这种现象，在具有经营性特征的公益性项目中最为明显。

除了过度包揽投资主体责任外，实践中更为普遍的政府投资主体定位不到位的问题是政府片面追求投资的直接财务收益，如在PPP项目中要求与社会资本分享财务收益。这种问题的根源，实际上是政府把自己定位为一般的市场主体，将财政资金定位为一般的经营性资本，忽视了政府的“公共”属性。政府姓“公”，不仅要求政府通过财政资金的投入建设相关项目，为全社会提供必要的基础设施条件和公共服务，同时，鉴于财政资金的公共属性，还要求政府在投资活动中以满足公共需求为目的，不追求或者放弃投资项目产生的直接财务收益。

政府在投资主体和投资收益定位方面存在的问题直接带来了两个方面的影响。一是政府因过度承担投资主体责任而背负沉重负担，尤其是在地方财政持续吃紧、隐性债务风险不断累积的情况下，大包大揽是不可持续的；二是政府顽固性追求投资产生的直接财务收益，直接与市场争份额、与企业争利，客观上形成了对市场机制和企业主体的排斥。这些影响，与政府的“公共”定位、与投资体制改革的基本原则、与全面深化改革充分发挥市场配置资源决定性作用的核心要求相悖。

企业投资主体姓“资”不姓“公”

与政府相对应的投资主体是企业。与政府承担公共服务责任相比，作为独立市场主体的企业不承担直接的公共责任，也不拥有公共资源、公共权力，面对的是特定的市场需求，需要依靠自身的能力参与市场活动。投资活动中，企业按照市场运行的游戏规则和政府制定的管理制度参与市场竞争，根据市场供求关系的变化以及自身的发展目标寻找能够带来投资收益的投资机会，自主选择投资方向和投资项目。

决定企业投资行为特征的基本因素首先是资本的逐利性。市场经济中，每一个市场主体参与市场活动的目的都是明确的，追求投资利润是市场主体或者资本的最主要目标。资本的逐利性是企业的天性，也是企业参与市场竞争的动力，没有投资利润的投资活动对企业没有任何吸引力。即使是国有企业，同样也有国有资本保值增值的硬性要求。其次，生产要素的自由流动是市场经济得以形成和运行的基础条件，其中，资本的自由流动是极其重要的条件之一，而资本的流动性对企业投资行为有直接影响。在资本的逐利性驱使下，企业在市场中总是要寻找最佳的投资机会，以获取最大的投资利润，而资本的流动性保障了企业投资的自主性。同时，资本的自由流动带来了竞争格局，逼迫企业结合市场需求以及自身能力去提高市场竞争能力，进而促进投资效率、效益的提升。资本的逐利性和市场竞争的结合，决定了企业投资决策的自主权要求。这些基本特征，决定了企业投资主体姓“资”不姓“公”。

自投资体制改革以来，按照政企分开、充分落实企业投资自主权的要求，针对企业投资项目实行企业投资主体自主决策与政府实施外部性管理的核准或备案管理制度。总体上，除地方政府融资平台企业外，绝大多数企业的投资自主权得到有效落实。但在实践中，仍然存在一些问题。

投资主体定位与投资项目属性结合

明确了政府和企业两个投资主体的基本定位后，结合投资项目的基本属性，即可确定不同项目中的投资主体及其责任。原则上，公益性、无收益的项目交给政府，由政府以财政资金进行建设和运行维护，向全社会提供公共产品或服务；经营性、有收益的项目交给企业，由企业以自有资金或市场融资进行建设，并以项目经营性收益维持正常的经营。而对于具备公益性，同时又有部分经营性的项目，则采用政府与社会资本合作的方式来建设，其中，公益性部分由政府承担责任，经营性部分由企业承担责任，政企双方按“最适宜原则”构建彼此之间的合作关系，即以各自的优势为基础进行合作。

现行投资管理的法规政策中，针对政府应当承担的投资责任及投资回报，早已经有明确的规定。《政府投资条例》明确了政府投资只能用于公益性、基础性项目的建设，原则上不能用于经营性项目建设。进一步细分，纯粹公益性的项目完全由政府承担投资建设和运行维护责任，全部资金包括建设投资和运行维护资金（全寿命周期成本）由财政资金构成。具有部分经营性的公益性项目，政府可以以资本金投入方式承担项目公益性部分的投资责任，项目经营性部分则由企业承担投资责任，项目的运行维护费用首先由项目的直接财务收益来弥补，不足部分可由财政资金予以补贴。值得注意的是，纯粹公益性的项目，其产出是免费提供给社会公众的，没有任何财务收益，其运行维护依赖全额财政资金投入，因此，政府投资产生的效益没有任何财务效益，而是其他效益。政府以资本金注入方式参与投资的带有一定经营性的项目，按照《中央预算内资本金注入项目管理办法》的规定，政府投资可以不要或少要财务收益，而是把财务收益全部交给作为项目法人的企业。至于政府以投资补助或贴息方式的投入，要么是下级政府投资项目，要么是企业投资项目，均是无偿投入，自然也不涉及到政府投资获取财务收益的问题。

项目谋划中，应当把投资主体的基本定位与项目的基本属性紧密结合起来，在详细的项目财务评价基础上对项目的公益性、经营性及其构成进行判断，进一步明确政府责任和企业责任，确定投资责任主体。总体而言，投资项目中，公益性的归政府，经营性的归企业，公益性与经营性兼顾的分别归政府和企业。在政府承担投资责任的范围和领域中，能够交给企业的都交给企业，充分发挥市场配置资源的决定性作用。