投资境外可再生能源项目用地 风险评估与防范措施研究——以东南亚越南、老挝、缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚六个典型国家为例

在“一带一路”倡议下，我国企业在国际市场投资建设可再生能源项目蓬勃发展，尤其与东南亚区域的可再生能源合作越来越紧密[1]。随着我国企业投资境外可再生能源项目的不断增加，项目用地越来越受到建设投资方和工程所在国的重点关注，部分项目的用地问题甚至成为了制约可再生能源项目投资的关键问题。本文结合我国企业投资东南亚可再生能源项目用地情况，调查并识别了我国企业投资境外可再生能源项目用地风险因素，并基于层次分析法构建了我国企业投资境外可再生能源项目用地风险评估指标体系，采用德尔菲法对我国企业投资东南亚越南、老挝、缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚六个典型国家的可再生能源项目用地风险进行了评估，提出了在政治、经济、社会、技术和管理4个方面13条防范措施。

研究方法

（一）风险调查方法与流程
本文针对我国企业投资境外可再生能源项目建设用地风险调查，选取了越南、老挝、缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚六个典型国家的可再生能源项目开展了项目用地风险调查与识别的工作。基于调研、座谈取得的资料，运用头脑风暴法、德尔菲法等识别了我国投资东南亚可再生能源项目用地主要风险因素。风险识别流程如图1所示：

（二）风险评估指标体系构建方法
本文采用层次分析法构建了投资境外项目用地风险评估指标体系。首先，建立层次结构模型，包括目标层“投资境外项目用地风险”、准则层“政治风险、经济风险、社会风险、技术和管理风险”以及要素指标层（15个指标）。其次，运用德尔菲法构造判断矩阵，并进行一致性检验。再次，通过计算判断矩阵得到特征向量，完成层次排序及一致性检验，确定各指标权重。

（三）风险评估方法
本文基于风险发生可能性与风险产生影响，参考统计学、精算学等学科计算方法，将各指标的整体风险表示为两者乘积（R=P×H×W）。运用德尔菲法确定评价体系中各指标的风险发生概率及影响程度，以此评估项目用地风险。

风险调查与评估结果

（一）风险调查和识别结果
通过调查与识别，我国投资越南、老挝、缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚六个国家的可再生能源项目的用地风险主要存在政治、经济、社会以及技术和管理四个方面。

1.政治风险
政治风险主要表现为当地政局不稳定、政权更迭可能导致项目用地受阻或终止，腐败和地方保护主义也对项目用地产生不利影响；土地管理政策不健全、管理体制不完善以及程序履行管控缺失等，制约项目用地；政府工作效率低，增加项目用地审批时间成本；政府管理体制不完善，存在职能交叉和推诿扯皮，降低了项目用地流程办理效率；项目用地程序和流程不清晰给项目用地取得带来阻碍。

2.经济风险
经济风险主要表现为通货膨胀、市场波动、汇率波动等可能导致项目用地成本上涨、投资回报率低于预期；此外，项目运营期土地租赁费用变化，增加项目用地费用，影响项目整体的经济效益。

3.社会风险
社会风险主要表现为项目用地前期规划设计或实施过程中沟通机制不完善、利益相关方诉求高、公众参与度较低、价值观冲突、宗教信仰冲突和生活习俗差异等方面，导致项目用地受阻。

4.技术和管理风险
技术和管理风险主要表现为所在国项目用地技术标准不完善、第三方监督缺失、验收程序不完善、我国企业参与度不高、不熟悉所在国技术规范等方面，导致项目用地难以顺利开展。

（二）风险评估指标权重
根据风险调查和识别结果，本文采用层次分析法构建了投资境外项目用地风险评估指标体系，并运用德尔菲法确定各指标权重如表2所示。

（三）东南亚典型国家风险评价结果
考虑经济体量、可再生能源开发条件、我国投资建设情况，本文主要考虑越南、印度尼西亚、柬埔寨、老挝、缅甸和马来西亚六个国家为典型代表的东南亚国家可再生能源项目建设用地风险评估研究。通过德尔菲法来确定评价体系中各指标的风险发生概率及影响程度。东南亚典型国家可再生能源项目用地风险评估结果详见表3。

综合来看，缅甸的风险最高，排名第一，量化结果高达32.14，远高于其他国家；柬埔寨、老挝、越南的风险相对较高，量化结果为18.19～20.98，在投资时需要谨慎评估；印度尼西亚和马来西亚的风险相对较低，量化结果为14.91～16.98，需关注经济风险和政治政策的稳定性。

缅甸风险最高，主要原因分析如下：一是其长期复杂的政治局势，使其政治风险远高于其他国家；二是其技术和管理也严重不健全，带来了重大隐患；三是其物价和汇率的剧烈波动、薄弱的基础和不完善的市场机制给项目建设带来巨大挑战；四是社会层面存在沟通不畅、利益相关方诉求难解决及公众参与度低等问题，加剧项目实施困难。

柬埔寨、老挝和越南风险相对较高，主要原因分析如下：一是政策制定与执行的不确定性影响项目；二是物价波动、汇率不稳定带来风险；三是沟通机制不完善，公众参与度不高，利益相关方诉求难满足；四是技术标准和监督机制缺失，我国企业参与度不高，第三方监督和验收程序需加强。其中，柬埔寨特许地管理问题、老挝运营期用地成本及效益变化问题带来较大风险。

风险防范措施建议

（一）政治风险防范措施
1.密切关注所在国的政治时局，准确研判对投资可再生能源项目用地的影响
政权稳定对于跨国工程项目的影响是深远的，这种影响是无法轻易扭转或者改变的。这也是政治风险与其他风险，如经济风险、社会风险的不同之处[2]。因此，需要密切关注项目所在国的政治时局，准确研判对投资可再生能源的影响。一是关注所在国的政治选举，了解新政府可能会带来的可再生能源政策调整；二是关注所在国的法律和政策变化，比如土地征用、环境保护、移民安置、税收、劳动法等相关法律法规的变动，以及政府支持可再生能源项目的政策变化，包括资金扶持、补贴政策、技术标准、市场准入等；三是关注国际关系的变化，以便及时响应外部压力，维护项目利益。

2.提前评估项目所在国政治环境，做好风险规避措施
政治时局的稳定性直接关系到项目用地的合法性、征地移民工作的顺利进行以及项目与当地社区的关系。因此，需要提前评估项目所在国政治环境，做好风险规避措施。一是在工程建设前期阶段，做好政治风险评估，建立预警机制，可从执行与决策能力、国内安全形势掌控等方面对项目所在国政治风险开展客观评估。二是加强与国际不同主体的合作避险，可通过和项目所在国具有资质的企业联合开发来分担部分政治风险。三是充分利用海外投资的保险机制来降低政治风险。

3.深入研究项目所在国用地政策，降低政策不一致带来的风险
在可再生能源项目建设中，土地政策、税收政策、补贴政策等项目用地有关政策的稳定性和一致性对于项目用地成本具有重要影响。为充分利用项目所在国用地政策维护项目的合法权益，需要深入研究项目所在国用地政策。一是跟踪政策变动的历史规律，通过分析历年政策的出台和变动规律，了解不同政策领域的稳定性与调整频率，从而预测未来政策变动的可能性，提前做出相应的应对预案。二是关注特殊领域政策要求，避免环境保护、社会影响评估等方面的要求制约项目用地。三是开展专项咨询，可聘请当地有经验的法律顾问、律师事务所或咨询机构开展专项咨询，以减少由于政策理解不充分带来的误判风险。

4.加强与当地政府的沟通协调，设立本土化项目团队，化解政策不一致、地方政府工作效率低、管理体制不完善以及用地程序履行不明晰带来的风险
在投资境外可再生能源项目时，地方政府的支持往往对项目的成败起到至关重要的作用。加强与地方政府的沟通协调，争取地方政府的支持，有利于化解政策不一致带来的项目用地风险。一是，建议企业与当地政府建立长期稳定的关系网络，并保持定期沟通，增强地方政府对项目的了解和认同；二是建议设立本土化的项目团队，聘用熟悉当地政策、法律以及用地办理程序、操作惯例以及政府工作方式的当地员工，负责与地方政府的日常协调工作。

（二）经济风险防范措施
1.及时掌握所在国物价水平、项目用地政策，掌握谈判主动权，合理确定补偿标准
东南亚国家项目用地补偿多数情况为与当地政府或居民谈判确定。为避免谈判时当地政府或居民漫天要价，我国企业应及时掌握当地物价水平、项目用地政策，合理估算房屋、零星树木等地上附着物的价值，为谈判做好准备，掌握主动权。

2.按照稳定货币结算收益，降低汇率变化带来的经济风险
东南亚多数国家当地货币汇率不稳定，如发生贬值，带来的经济风险较高。为防止货币严重贬值后项目法人利益受到损失，可通过谈判，协商所在国将发电收益以稳定货币美元或者人民币兑付给项目法人。

3.做好可再生能源项目用地的尽职调查，关注运营期用地成本及效益变化
为进一步规避项目因用地问题导致的法律纠纷、项目用地成本变化带来的风险，建议做好可再生能源项目用地的尽职调查，关注运营期用地成本及效益变化。一是调查项目选址情况，包括土地使用规划、产权状况、环境保护要求等，是否符合所在国的土地使用规划和法律法规；二是排查项目用地限制因素，以避免未来项目实施中的障碍；三是深入研究当地土地征用程序、补偿标准和移民安置计划，确保企业能够合理预测和应对相关成本和风险；四是结合所在国的政治经济环境和历史案例，评估用地政策变动对项目用地的影响。

（三）社会风险防范措施
1.制定清晰的沟通协调流程、定期组织项目用地联席会议，主动完善沟通机制
为降低当地政府沟通机制不完善带来的风险，我国企业可通过制定清晰的沟通协调流程、定期组织项目用地联席会议等方式，从而主动完善沟通机制。一是制定清晰的沟通协调流程，例如建立信息收集－信息整理－信息反馈－问题解决流程。此外，定期对沟通协调流程进行评估和优化，确保其适应项目进展和外部环境的变化。二是定期组织项目用地联席会议，邀请地方政府、项目方、社区代表以及其他利益相关方参与，分享项目进展、未来计划以及面临的问题，确保各方能够及时了解项目动态、充分表达各自意愿。

2.坚持原则、依法依规、建立可持续发展共同体，合理解决利益相关方诉求
在与利益相关方互动的过程中，应明确项目的核心利益和依法依规的关键点，确保在谈判中不因外部压力而妥协。同时，项目方应加强法律法规的学习和应用，确保所有决策和行为都在法律框架内进行，避免因政策模糊或理解偏差导致的利益损失。此外，可探索建立可持续发展共同体，邀请地方社区、环保组织及其他相关方参与项目规划，确保各方利益得到平衡。

3.推广我国“征地实物指标三榜公示”流程、依托地方传统文化，加强公众参与度
为降低“公众参与度”风险带来的不利影响，可积极推广我国“征地实物指标三榜公示”流程、依托地方传统文化调动公众参与项目用地积极性、定期发布项目用地进展报告，确保信息透明等措施来防范“公众参与度不高，引发社会矛盾和冲突”的风险因素。

（四）技术和管理防范措施
1.加强国际合作，推广我国成功水电经验和技术标准走出去
我国在可再生能源用地方面的技术标准、监督管理等，已经走在世界前沿，可通过不断加强国际合作，推广我国成功水电经验和技术标准走出去。紧密结合行业标准的国际化进程，分阶段、有重点地持续推进并及时完善技术标准[3]。考虑到各个国家国情的不同，在推广过程中应以推动工作为目的，采取融合政策灵活应用[4]。对于技术方法、技术内容和设计深度，以及与人身安全、资源利用等相关的技术性内容应予以推荐和保留；对于实施组织、工作程序等管理程序性内容需结合工程所在国的国情和法规政策进行适应调整。

2.加强业主、设计单位参与和过程管控
我国企业投资东南亚国家可再生能源项目，多数存在参与度不够的情况，导致企业在项目用地选择和规划上缺乏明确的方向，削弱了项目的主动控制权，增加了项目投资的风险。建议进一步加强我国投资企业以及设计单位对项目用地的参与和过程管控。一是技术服务单位要进一步提高人才储备，培养一批熟悉国外市场、具备国际视野的专业人才；二是技术服务单位要深耕项目所在国的法律法规和技术标准等；三是设立本地化的机构，建立技术服务清单，为政府机构、企业、项目法人等提供全过程的技术支持和实时把控；四是要进一步与国外做法进行衔接，与其他专业进行合作。

3.开展海外配套政策研究，为项目投资决策风险提供坚实理论支撑
东南亚国家的法律体系不一，不同法律体系导致各国项目用地政策体系和规定差异较大，使得我国企业在境外投资建设的可再生能源项目规划设计阶段存在国内设计成果与国外不一致的情况，项目用地成本和风险增加。因此，有必要开展海外配套政策研究，为科学开展项目用地规划设计、降低项目投资决策风险提出依据和支撑。一是梳理各国对于可再生能源项目用地政策的要求、用地优惠条件、国际金融机构用地政策在该国的适用范围等，研究分析该国用地配套政策存在问题和风险，提出相应的风险防范措施。二是针对我国境外投资项目项目用地存在的问题，研究提出我国境外投资项目相关项目用地设计、实施过程管控、验收运行等方面配套政策。

结语

我国在可再生能源用地方面已经积累了丰富的经验，随着我国对外合作建设项目将不断增加，为进一步降低我国企业投资境外项目用地风险，在开展境外可再生能源项目用地工作时需要积极推广我国比较成熟的移民安置工作成功经验和技术标准，为人类命运共同体共同发展做出贡献。同时，也需要加强与其他国家和国际组织之间的合作研究，尊重各个国家的政治体制和法律制度，以及宗教、生活习俗，及时了解国际用地及移民工作动态，学习国际最新规则、理念及国际可再生能源工程实践经验[5]，提升我国企业投资境外项目的综合实力。

参考文献：
[1] 董迪，王琳琳，周冯琦，陈宁.共建国家绿色转型的挑战和建议[J].环境经济，2023，(21)：30-35.
[2] 贾秀飞，叶鸿蔚.中国海外投资水电项目的政治风险——以密松水电站为例[J].水利经济，2015，(2)：32-36
[3] 李仕胜，岳蕾.构建水电行业标准体系 保障水电健康安全发展——“水电行业技术标准体系研究”课题成果[J].科技成果管理与研究，2016，(11)：82-84
[4] 李湘峰，魏鹏，朱建，李贵兵.中外水电工程征地移民技术标准对比及应用衔接研究[J].水力发电，2019，(10)：12-15
[5] 李湘峰.新形势下我公司水库专业的定位及未来展望[C].中国水电工程顾问集团公司2010年青年管理论坛，2010：280-289