“十五五”时期扩大有效投资的 总体思路和工作重点研究

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调“扩大有效投资”，并进一步提出“保持投资合理增长，提高投资效益”。“十五五”时期，扩大有效投资工作要贯彻落实党中央决策部署，坚持问题导向和目标导向相结合，坚持短期政策激励约束和长期制度建设相结合，着力拓展有效投资空间，扩大有需求、有效益的投资规模，加快推动投资结构调整转型，从而更好发挥投资对优化供给结构的关键作用，助推提升发展质量和做大经济总量。

推动实现两大投资战略目标任务

高质量发展是全面建设社会主义现代化的首要任务，推动高质量发展是“十五五”时期经济社会发展的主题，包括提升发展质量和做大经济总量。然而，“十五五”时期，我国投资也面临如何形成投资和消费相互促进的良性循环，如何调整优化投资结构，如何整治“内卷式”竞争，如何培育发展新动能，以及如何防范化解地方债务风险等诸多相互影响甚至互为前提条件的问题和矛盾。“十五五”时期，投资领域各项工作要以推动高质量发展为出发点和落脚点，以扩大有效益的投资为主题，坚持问题导向和目标导向相结合，着力拓展投资空间，调整优化投资结构，实现两大战略目标任务。

第一，促进投资合理增长。全面贯彻新发展理念，完整准确全面把握新发展理念的核心要义，坚持规划引领，围绕“发展所需”“地方所能”“民心所盼”“大势所趋”，找准有需求乃至创造新需求的科技创新、产业创新、基础设施、社会民生、绿色低碳、安全发展等主要投资方向和重点，加力拓展投资空间，加大财政、金融、产业等政策支持力度，促进投资总量合理增长，助推逆周期扩大内需，跨周期扩大有效供给和提高供给效率。

第二，提高投资综合效益。坚持“以硬投资推动投融资体制机制改革和投融资模式创新等软建设工作”“以软建设推动项目硬投资落地和可持续发挥预期效益”的原则要求，着力加强投资领域“软建设”工作，更好发挥规划引领约束作用，加强项目谋划和可行性研究论证，提高投资决策民主化、科学化水平，着力推动科技创新、产业创新、基础设施、社会民生、绿色低碳、安全发展等领域项目“硬投资”落地实施和可持续运营，充分发挥投资的经济、社会、生态和安全等综合效益，助推提高经济运行效率，提升发展质量和效益。

没有需求或需求不足的投资属于典型的无效或低效投资，谈不上供给效益，更谈不上提升质量和做大质量。只有真正有需求、有效益的投资，才有必要逆周期加大政策支持力度，才有可能真正推动高质量发展和高水平安全，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

统筹处理投资领域六大基本关系

“十五五”时期，为进一步拓展投资空间，调整优化投资结构，促进有需求、有效益的投资合理增长，投资工作要全面贯彻新发展理念，贯彻落实“统筹发展和安全”和“统筹提升质量和做大总量”的新要求，坚持系统观念，坚持问题导向，统筹处理好六大基本关系。

（一）政府和市场的关系
投资是资源要素配置的重要方式。投资领域要坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场机制的决定性作用和更好发挥政府作用，形成有效市场和有为政府的合力。其中，有为政府的作用主要体现在三个方面，一是实施全国统一的市场准入负面清单制度，营造市场化、法治化投资环境，完善财政、金融、产业、就业、收入分配、社保等相关政策，激发社会投资特别是民间投资活力动力；二是合理界定政府投资边界范围，提高政府投资决策科学化水平，统筹安排好政府投资资金，建设运营好政府投资项目，更好发挥政府投资的综合效益；三是调整优化政府投资方式，更有力引导撬动社会投资，更好发挥政府投资和社会投资的合力。

（二）数量和质量的关系
统筹逆周期扩大投资需求和跨周期加强补短板、强弱项、锻长板、保安全等重点领域投资力度，既推动有效投资总量合理稳定增长，助推扩大国内需求，发挥投资对稳增长、“做大经济总量”的重要作用，又推动投资结构转型，更好发挥投资对优化供给结构、“提升发展质量”的关键作用，从宏观上提高投资的质量和效益。

（三）投资和消费的关系
坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，坚持需求引领，统筹供给侧结构性改革和需求侧管理，着力加大有利于挖掘有潜能的消费、促进消费需求增长以及创造新消费需求等相关领域的投资力度，形成消费引领带动投资、投资促进创造消费的良性循环，从而既扩大消费需求，又提高投资效益。

（四）存量和增量的关系
坚持提升存量和做优增量相结合，在基础设施建设领域，统筹存量更新改造和新建投资，提高存量基础设施的安全保障能力和运营效率；在城市建设领域，大力推动城市更新包括城中村改造、危旧房屋改造、老旧居住区改造、老旧街（场）区改造和城市公共空间改造以及地下管网管廊改造等，建设宜居、美丽、韧性、智慧城市；在产业发展领域，鼓励企业技术改造投资，重点支持高端化、数智化、绿色化设备更新改造，推动产业优化升级，提高产业发展效能。

（五）传统和新型的关系
统筹传统和新型基础设施建设，加强传统基础设施补短板力度，适度超前开展新型基础设施投资，适度提高冗余度，加快构建现代化基础设施体系。坚持以科技创新引领发展新质生产力，进一步加大科技创新“硬投资”力度，推动科技创新和产业创新深度融合，优化升级传统产业，加快培育发展新兴产业，前瞻布局未来产业，促进数字经济和实体经济深度融合，加快构建现代化产业体系。

（六）物质和精神的关系
坚持以人民为中心的发展思想，顺应新发展阶段消费转型升级的新趋势新要求，统筹“投资于物”和“投资于人”，把更多资金资源用于生育、托育、教育、医疗卫生、养老、“好房子”以及文化、体育和旅游等社会民生领域，提高民生类政府投资比重，从供给侧加强相关领域补短板、强弱项，促进人的全面发展和人口高质量发展，更好地满足人的发展型需求和享受型需求，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，使投资发展成果更多更公平地惠及全体人民。

从四个方面推动投资结构调整转型

“十五五”时期，要全面准确把握城镇化、工业化发展的阶段性特征，顺应中等收入群体增长和人口老龄化等人口结构变化趋势，顺应人民群众美好生活的新需要新向往，顺应存量和增量并存时代的新要求，找准有效投资方向重点，着力从以下四个方面推动投资结构调整转型，推动实现投资战略目标任务。

（一）着力向促进消费增长和创造新消费转型
消费是生产的落脚点和最终目的。挖掘有潜能的消费是全面扩大内需的必由之路。“十五五”时期，投资要坚持需求引领，坚持以新供给创造新需求，聚焦于缓解供给瓶颈制约、改善消费环境条件以及推动消费转型升级和创造新兴消费需求等重点领域，加大投资力度。特别是，顺应城镇化发展和人口结构变化主要是中等收入群体不断增长和人口快速老龄化的新趋势新特点，投资要更紧密地“跟着人走”“为人的需求服务”，更多地用于满足人民群众美好生活的新需求新向往特别发展型需求和享受型需求，更多地创造人的新兴消费特别是服务消费需求，形成投资和消费相互促进的良性循环，助推扩大内需，提高投资效益。

（二）着力向提升存量资产的供给质量效益转型
提升供给质量效率是推动高质量发展的必然要求。如果基础设施和产业等领域规模庞大的存量资产技术水平不高、运营管理效率不高、安全保障能力不足，则提高供给质量效益乃至整个经济运行效率将无从谈起。“十五五”时期，除了实施确有必要的新建项目、推动做优做大增量外，投资要更多地聚焦于基础设施、公共服务、生态环境、传统产业和城市建设等领域存量资产的更新改造升级，促进存量资产走向高端化、数智化、绿色化，提高存量资产的供给质量效益。

（三）着力向培育发展新动能和开辟新赛道转型
深入实施创新驱动发展战略，加力推动融合基础设施、创新基础设施建设，提高传统基础设施安全保障能力，推动传统产业“降成本、增效率”。加力支持产业创新，培育发展新兴产业，打造产业发展新引擎，拓展产业发展新动能；前瞻布局未来产业投资，开辟产业发展新赛道，培植产业发展新优势，加快构建现代化产业体系。贯彻落实中央“反内卷”决策部署要求，坚持破立并举，防止盲目投资和过度投资，严防低水平重复建设，助推化解“反内卷”重点行业的结构性矛盾，促进产业健康可持续发展，助推宏观经济稳定运行。

（四）着力向推动高质量共建“一带一路”转型
深入贯彻开放发展理念，坚持共商共建共享原则，着力加强跨境能源电力、综合交通、通信、仓储物流等基础设施建设；推动共建“一带一路”重要节点城市的综合交通、能源电力、仓储物流、产业园区等重大基础设施建设，支持“一带一路”国家社会民生、公用事业、生态环境等领域“小而美”项目建设；鼓励有条件的企业开展对外直接投资，加强国际产能合作，充分利用“国际国内两个市场、两种资源”，助推构建新发展格局。