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亏损结转政策:国际实践与启示

文|郝晓婧  中国财政科学研究院        蔡杨  中国宏观经济研究院投资研究所

 

导读

允许企业亏损结转是各国企业所得税的普遍做法,也是促进投资的有效手段。可在总结国际实践与经验的基础上,进一步完善我国亏损结转政策以促进企业投资


我国现行的亏损结转政策

亏损结转政策的国际实践

启示与建议

 

 

2023年中央经济工作会议指出,要着力扩大国内需求,扩大有效益的投资。税收是企业成本的重要组成部分,能够通过影响企业资金使用成本、现金流水平、风险和预期等因素进而影响企业投资。各国普遍采用税收激励政策促进企业投资,亏损结转政策是一个重要选项。亏损结转政策,是指缴纳企业所得税的纳税人在某一纳税年度发生的经营亏损,准予在其他纳税年度盈利中抵补的一项税收政策。在企业经营中,经常会因投资大、利润少或者投资风险高、实际回报率低而产生亏损,特别是处于成长期的企业。亏损结转政策不仅能够减轻企业的所得税税负,还可从税收角度建立起“政府—企业”投资风险共担机制,使政府成为企业投资的“匿名合伙人”,帮助企业降低投资风险,改善投资预期,从而激发企业投资活力。

 

 

我国现行的亏损结转政策

根据我国《企业所得税法》第十八条,企业纳税年度发生的亏损,准予向以后年度结转,用以后年度的所得弥补,结转年限最长不得超过5年。自2018年1月1日起,高新技术企业或科技型中小企业,其具备资格前5个年度发生的尚未弥补完的亏损,可延长结转年限至10年。此外,对于部分集成电路生产企业、受疫情影响较大的困难行业企业、电影行业企业,其亏损在满足一定的时间条件下,可延长结转年限至10年或8年。

 

亏损结转政策的国际实践

从国际实践看,企业亏损结转的方式主要有两种:一是向以后年度结转,用以后年度的所得弥补,比如我国的亏损结转政策正是这种向后结转方式。二是向过去年度结转,抵消过去年度的应税所得,并申请退还已缴纳的所得税,比如加拿大税法允许企业本年度亏损可以向过去年度结转3年。

实践中,向以后年度结转的方式被大多数国家采用。目前,在38个OECD国家中,除爱沙尼亚、拉脱维亚因其特殊的所得税制不需要亏损结转相关政策外,其余36个国家均允许企业亏损向以后年度结转,仅有10个国家在一般性税制中允许亏损向过去年度结转。梳理各国的亏损结转政策,可以发现主要有四个模式和特点。

(一)向以后年度结转:无限期,部分设置结转上限
目前,36个有亏损结转政策的OECD国家中,20个允许亏损无限期向以后年度结转。其中,7个国家无任何限制,包括澳大利亚、智利、爱尔兰、以色列、新西兰、挪威、瑞典。13个国家设置了年度结转限额,主要有以下形式:一是应纳税所得额的一定比例。如美国、意大利年度结转上限为应纳税所得额的80%,奥地利为应纳税所得额的75%,立陶宛为应纳税所得额的70%,葡萄牙为应纳税所得额的65%。二是特定金额再加上超过部分的一定比例。比如,法国和荷兰的年度结转上限为100万欧元,再加上超过该金额的应税利润的50%;德国为100万欧元,再加上超过该金额的应税利润的60%;英国为500万英镑,再加上超过该金额的应税利润的50%。再如,西班牙规定亏损结转最高不超过100万欧元,具体结转金额占税基的比重取决于纳税人的净营业额,有70%、50%、25%三档。

(二)向以后年度结转:有限期,且年限较长
除上述20个国家实行无限期向以后年度结转外,其余16个OECD国家允许企业亏损在一定期限内向以后年度结转。如加拿大为20年,卢森堡为17年,日本、芬兰、冰岛、墨西哥为10年,韩国为15年,瑞士为7年,土耳其为5年。结转年限最长为20年(加拿大),最短为3年(哥斯达黎加),平均为9年,期限较长。从结转限额来看,实行有限期向以后年度结转的国家由于已经规定了结转年限,因此一般不再对年度结转上限进行另外规定,上述16个国家中有11个均属于此种情况。但也有匈牙利、日本、韩国、波兰、斯洛伐克共和国5个国家的亏损结转政策相对严格,对结转限额进行了规定,多数为应纳税所得额的一定比例,范围在50%~80%。

(三)向过去年度结转:年限较短,限制条件较为严格
目前,36个有亏损结转政策的OECD国家中,仅有10个国家在一般性税制中允许亏损向过去年度结转,包括加拿大、捷克共和国、法国、德国、爱尔兰、日本、韩国、荷兰、挪威、英国,但多数国家制定了较为严格的限制条件,主要体现在:一是结转年限较短。10个允许亏损向过去年度结转的国家中,期限最长的是加拿大(3年),其次是捷克共和国、德国和挪威(2年),其余国家均为1年,平均结转年限为1.5年。二是设置结转限额。如法国、德国、捷克共和国规定了亏损向过去年度结转的定额上限,前两者为100万欧元,后者为3000万捷克克朗。三是限定适用对象。如韩国和日本,仅允许中小企业亏损向过去年度结转1年;挪威仅允许企业停业当年发生的亏损向过去年度结转2年。

(四)近年来部分国家加大了亏损结转政策的支持力度
近年来,经济下行压力叠加疫情冲击,各国为激发企业发展活力,纷纷加大了亏损结转政策的支持力度。

一是放宽了向以后年度结转的限制条件。部分国家取消或提高了结转限额。如美国在2018年、2019年、2020年暂停了应纳税所得额80%的结转上限政策;日本对实收资本为10亿日元及以下的企业,2020年2月1日至2022年1月31日期间产生的亏损,取消应纳税所得额50%的结转上限;韩国自2023年1月1日起,结转上限从应纳税所得额的60%提升至80%。部分国家延长了结转年限。如荷兰自2022年1月1日起,适用无限期向以后年度结转政策,以往结转年限仅为6年;葡萄牙对企业2020年、2021年发生的亏损其结转年限从5年延长至12年,并自2023年1月1日起允许企业亏损无限期向以后年度结转。

二是新增向过去年度结转政策或放宽限制条件。从各国近年的政策实践来看,超过1/3的OECD国家加大了亏损向过去年度结转的政策支持力度,既包括阶段性政策,也包括一般性规定。部分国家新增并实施了该项政策。如美国允许2018年、2019年和2020年纳税年度产生的企业亏损可向过去年度结转5年;澳大利亚允许总营业额低于50亿澳元的企业将2019—2022财年发生的亏损向过去年度结转1年;捷克共和国自2020年6月30日起,允许企业亏损向过去年度结转2年;新西兰在2020年、2021年允许亏损向过去年度结转1年。部分国家延长了亏损结转年限。如英国规定2020年4月1日至2022年3月31日期间发生的亏损,可向过去年度结转3年(一般性规定为1年),其中结转至上年度的金额无限制,结转至前两个年度的上限为200 万英镑;德国从2022财年开始,向过去年度结转的年限从1年延长为2年。部分国家提高了亏损结转限额。如德国允许企业2020—2023财年发生的亏损向过去年度结转的限额从100万欧元提升到1000万欧元。

 

启示与建议

企业亏损结转能够有效分担企业投资风险,限制条件越少,政府分摊风险越多。目前来看,我国的亏损结转政策还有待进一步完善,主要体现在:

一是亏损结转期限较短。对于一般性企业,亏损向以后年度结转的时间最长不超过5年,仅高新技术企业、科技型中小企业及少数行业企业在规定时期内发生的亏损可向后结转至10年或8年,总体期限较短。相较之下,当前36个有亏损结转政策的OECD国家中,20个允许亏损无限期向以后年度结转;其余16个国家平均结转期限也相对较长,为9年。二是结转方式较为单一。亏损向以后年度结转是各国税法中主要采用的结转政策,但亏损企业只有再次盈利并纳税时才能获得流动性收益,即时效果有限。相比之下,亏损向过去年度结转对处于经营困难的企业作用更大,因为可以申请退还以前纳税年度的税款,从而获得更多流动性资金。我国目前不允许企业亏损向过去年度结转,从国际来看,近年来超过1/3的OECD国家加大了亏损向过去年度结转的政策支持力度。

基于此,建议从以下几方面进一步完善我国亏损结转政策:一是适当延长亏损向以后年度结转的年限。我国企业亏损向以后年度结转的年限低于多数OECD国家水平,建议适当普遍性延长目前5年的向后结转年限。若有必要,可进一步放宽高新技术企业、科技型中小企业及国家鼓励的集成电路生产企业的亏损结转条件,如更长的结转年限。同时,为防止部分企业可能利用亏损结转政策达到逃税的目的,可限定年度结转上限为应税收入的一定比例,通常来说这一比例同结转年限呈反比关系。二是对科技型中小企业探索试行亏损向过去年度结转政策。科技型企业往往前期投资大、投资回报期长,容易产生长时期亏损,特别是中小企业,本身抵御风险的能力较弱,加之近年来经济下行对其冲击较大,亟需建立更加有力有效的“政府—企业”投资风险分担机制。建议在条件成熟的情况下,对科技型中小企业探索试行亏损向前结转政策;如有必要,再逐步向其他科技型企业、中小微企业倾斜。同时,设置较为严格的限制条件,如结转年限为1年,结转限额为亏损的一定比例,适用于符合条件的投资等。