分层有序对美服务业开放的领域选择、制度安排与安全治理研究

党的二十大报告明确指出，要“推进高水平对外开放”，强调“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。党的二十届三中全会进一步提出“扩大服务业对外开放”，要求以制度型开放为引领，依托跨境服务贸易负面清单等工具破除体制机制障碍，为构建优质高效服务业新体系提供制度保障，亦为新时代服务业开放发展指清了方向。服务业作为现代经济的重要组成部分，其对外开放不仅是构建新发展格局的内在要求，更是推动高质量发展的重要引擎。当前，我国已在服务业对美开放方面建立了“负面清单＋试点城市双轨”的开放制度。一方面，对金融、现代物流、专业服务等领域已实现实质性开放；另一方面，对新闻出版、基础电信等关键领域则仍维持红线禁入；与此同时，云计算、养老护理、教育培训等板块正在通过谈判与试点，分阶段稳步放宽。由此形成了已实质开放、战略红线禁入、可谈判循序渐开三个层次的分化局面。鉴于中美经贸关系摩擦不断，形势演变仍较为复杂，定向、把舵校正两国关系航向，从经贸领域着手是解决问题的重要途径。如何在维护国家安全与扩大开放之间寻求最优平衡，确保服务业开放既能释放市场活力、促进经济增长，又能有效防范系统性风险，直接关系到我国高质量发展大局、现代化建设全局和同美经贸长期健康稳定新格局。

服务业对美开放的现实基础

目前，我国服务业对外开放制度体系已基本成形。以三位一体负面清单体系（《外商投资准入负面清单》《跨境服务贸易负面清单》《市场准入负面清单》）[1]为制度基石，确立“非禁即入”原则；覆盖11省市的服务业扩大开放综合试点则成为规则创新的核心引擎，通过差异化压力测试推动制度突破。二者协同发力，动态完善准入管理与风险防控机制，为外资提供稳定透明、可预期的制度环境。然而，随着制度型开放向纵深推进，政策设计的顶层逻辑与市场主体的实际感受之间仍存在明显落差，深层次挑战愈发凸显。一是“准入”不等于“准营”，负面清单之外仍存在诸多隐性准入壁垒和繁琐运营限制，开放之“含金量”尚待持续性提升。二是试点创新与全面推广存在效率脱节，部分前沿改革成果的转化路径不畅、复制推广不力，难以形成全国性的普惠效应和规模化红利。三是发展与安全的动态平衡仍需精准优化，尤其在数据跨境流动、金融科技创新等战略性新兴领域，现有风险防控体系在标准清晰度、审批效率和规则适应性方面面临严峻考验。当前阶段正处于从传统“扩大准入”向现代“优化准营”转型升级的关键历史节点。

（一）负面清单制度体系基本成型，但开放水平仍需提升
我国已建立覆盖服务贸易全模式的负面清单管理体系。2024版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》共列出106项限制或禁止条款，明确“清单之外领域内外一致”原则，凡未列入清单的服务业领域均对外资实行国民待遇。从管理类别看，禁止类主要集中在意识形态敏感和国家安全关键领域，包括互联网新闻信息服务、出版发行、影视制作放映、广播电视传输、地理信息测绘、义务教育、邮政快递、涉华法律服务、稀土勘探开采等行业。限制类则主要涉及关键信息基础设施和重要民生服务领域，如增值电信业务多数子类别、医疗机构设立（限合资）、学前教育和高中教育（要求中方控股）等。负面清单通过“一张单”归集行业准入限制，大幅提升了开放透明度和可预见性，使我国服务业开放从“正面清单承诺”转向“负面清单管理”，进入制度型开放新阶段。

然而，负面清单之外仍有相当多的细分领域在股比、业务范围、合规程序等方面设置了实质性壁垒，整体开放水平尚未充分释放。一是部分重点服务业子行业仍被列入“限制”或“待审”类别，如跨境数据服务、保险经纪、第三方支付及特定咨询类业务，导致外资准入门槛依然偏高。二是试点范围尚不够广泛，现有试点城市主要集中在北上广深、海南等少数区域，尚未实现向二线及以下省市覆盖，难以形成全国性示范效应。三是审批流程仍有较多繁琐，部分行业尤其是医药卫生、文化创意、职业教育等板块仍需经过地方多部门联合审批，审批周期和不确定性较高，影响外资机构决策。四是在数据与网络安全监管框架下，外资企业若涉足云计算、大数据分析、网络安全服务等领域，仍需进行额外的安全评估与备案，部分服务模式无法与境内服务商完全对等竞争。五是一些新兴服务形态（如数字内容生产、线上培训、远程医疗等）尚未清单化规范，导致外资在试水新业态时面临准入边界不明确、合规成本难以预测的问题。

（二）试点示范机制日趋完善，但创新成果转化效率尚待提高
国家服务业扩大开放综合试点已扩展至北京、上海、海南、成都等11个省市，形成190余项创新成果并向全国推广9次。2024年《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》新增9个试点城市，在全国部署155项开放任务，进一步强化“试点—推广”机制。试点地区承担“压力测试”功能，推动规则创新。海南自贸港首推跨境服贸负面清单（2021年），为全国版积累经验。上海自贸区试行更短的负面清单（68条），在金融、文化等领域深化开放。成都基于区位优势吸引跨国研发总部，推动规则创新。

然而，创新成果在实践转化中仍存在瓶颈。一是各地产业基础和要素配套差异导致试点经验难以同频复制，部分外资机构缺乏配套扶持，投后服务不到位。二是前瞻性改革举措多停留在“示范应用”阶段，未能及时纳入国家正式改革路径，政策红利兑现滞后。三是评估体系侧重过程指标而非绩效指标，对实际经济效益和外资吸引力等关键指标跟踪不足。四是跨部门协调机制不健全，多头推进但缺乏统一决策平台，转化效率受限。

（三）风险防控体系初步建立，但开放与安全的平衡仍需优化
在准入管理方面，负面清单明确禁止或限制领域，清单外实施“内外一致”国民待遇原则。在风险防控方面，清单保留必要管理措施，一些领域设置了合理限制。针对涉及国家安全审查、数据跨境流动等特殊情形的外资项目，建立了多部门协同的合规评估机制，确保开放进程始终在国家安全可控范围内推进。同时，海南等试点地区同步出台《负面清单管理办法》等配套制度，强化开放与安全的平衡。

然而，“开放与安全”之平衡仍存在四个方面问题。一是安全审查标准不够清晰，多部门联合评估导致审批环节冗长，透明度有待提升。二是跨境数据监管中，数据本地化与贸易便利化存在矛盾，各地对“重要数据”界定差异较大，缺乏与国外统一的标准互认机制。三是部分地方仍存在保护主义倾向，多部门协同执行不足，审查结果与扶持政策衔接不紧密。四是金融科技、远程医疗等新业态的安全评估体系滞后，缺乏快速通道和专门指南。

可适度开放的重点领域及关键考量

基于风险可控、互利共赢原则，当前可按照“优先开放高附加值专业服务、稳步开放民生类基础服务、审慎开放新兴数字服务”的思路，分层次推进服务业对外开放。适度开放部分服务业领域将有助于引入竞争机制和先进管理经验，提升服务业整体效率和国际竞争力；有益于构建“双循环”新发展格局，为高质量服务供给提供坚实支撑；有利于在中美经贸关系中培育更多合作增长点，降低贸易摩擦风险；并有望助推国内相关产业加快改革创新，实现高质量发展。

（一）高附加值专业服务领域已具备优先开放的现实条件
一是技术溢出效应显著。绿色金融、碳核查认证、ESG评级咨询等新兴专业服务，既符合我国“双碳”目标和高质量发展要求，又能发挥美资机构在技术标准、风险管理和国际网络方面的比较优势。建议通过设立绿色金融改革创新试验区，允许符合条件的美资机构参与碳交易、绿色债券评级、ESG基金管理等业务，以专业化分工促进绿色转型。二是产业升级促进作用明显。在知识产权服务、技术转移、工业设计等生产性服务业领域，美资企业拥有成熟的商业模式和全球服务网络，能够有效连接国际先进技术与我国制造业转型升级需求，促进产业链价值链向中高端攀升。三是市场竞争效应积极。适度引入美资竞争能够打破部分专业服务领域的垄断格局，促使本土机构提升服务质量与效率，激发国内实体的创新活力，推动服务标准、资质和条款与国际规则全面接轨。

尽管前景向好，但高附加值专业服务领域开放仍存在不容忽视的深层次风险。一是技术依赖风险。过度依赖外资机构的技术标准和评价体系，可能削弱我国在相关领域的话语权和标准制定能力，特别是在绿色金融标准、ESG评价体系等新兴领域，如果完全采用国外标准，将影响我国金融体系的自主性和安全性。同时，关键技术环节的过度依赖可能形成“卡脖子”风险，影响产业发展的可持续性。二是数据安全隐患。专业服务过程中涉及大量企业经营数据、技术信息和商业秘密，存在数据泄露和技术外流风险。美资机构在提供服务过程中存在获取我国企业核心技术参数、市场策略、财务状况等敏感信息的可能，一旦某些信息被不当使用或泄露，将对相关企业和产业安全造成重大影响。

（二）民生类基础服务开放需求迫切可作为重点方向循序渐进扩大开放
一是市场需求缺口巨大。养老护理服务面临巨大供需缺口，我国60岁以上老年人口已超过3.1亿（占比22.0%），预计到2035年将达到4亿。且当前失能失智老人约4500万人，养老护理需求日益增长。但专业养老护理人员严重不足，持证（养老护理员职业资格证书或职业技能等级证书）护理员仅约248万。美资养老机构在养老理念、服务标准、护理技术等方面具有先进经验，引入优质资源有助于缓解供需矛盾，提升养老服务质量。二是技术经验互补性强。在非义务教育阶段，特别是职业技能培训、STEM（科学、技术、工程和数学）教育等技术性较强的细分领域，美国在课程设计、教学方法、产教融合等方面积累了丰富经验。通过中外合作办学、联合培养等模式，能够有效提升我国教育服务的国际化水平和实用性。医疗服务领域在高端专科、康复护理、医疗设备租赁等非基本医疗服务方面，美资机构的先进技术和管理经验能够满足人民群众多样化健康需求。三是社会风险相对较低。民生类基础服务相对不涉及核心安全关切，且具有明显的市场化特征和本地化属性，外资机构难以形成垄断地位，适合作为扩大开放的重点方向。

与此同时，民生服务领域开放进程中的风险防控同样不可掉以轻心。一是公益属性弱化风险。过度市场化可能导致民生服务的公益属性弱化，出现服务价格过高、覆盖面窄等问题，影响基本公共服务的普惠性和均等化水平。特别是在养老、教育、医疗等基础民生领域，如果完全按照市场化逻辑运营，可能加剧社会不公平现象。二是文化价值冲突风险。美资机构在提供教育、养老等服务过程中，存在不同的价值理念和文化观念，与我国传统文化和社会主义核心价值观存在冲突，需要加强引导和规范，确保服务内容符合国内社会发展要求。

（三）新兴数字基础设施与应用服务领域开放潜力巨大但需同步强化安全治理
一是技术创新促进作用突出。 云计算、数据中心、内容分发网络（CDN）等数字基础设施服务代表着新一轮科技革命和产业变革的重要方向，美资企业在云计算架构设计、数据处理算法、网络优化技术等方面目前具有绝对的全球领先优势。在严格遵循数据本地化存储、安全评估、算法备案等要求的前提下，适度在特定省市开放相关领域有助于引入先进技术和管理经验，加快我国数字经济发展，提升数字基础设施的整体水平。二是应用层服务互补效应明显。 在电子商务平台服务、数字内容分发（CDN）、在线教育技术支持等应用层面，美资企业在用户体验设计、商业模式创新、平台运营管理等方面积累了丰富经验和成熟技术。在确保内容安全、数据合规的前提下，适度引入这些先进的应用层技术和服务模式，能够丰富我国数字经济生态体系，为传统产业数字化转型提供更多技术选择，提升我国数字服务的整体竞争力。三是国际合作拓展空间。在全球数字经济竞争中，适度开放数字服务领域有助于我国企业更好融入全球数字经济体系，在国际合作中提升实力，同时也可为“数字丝绸之路”建设提供有力支撑。

然而，必须清醒认识到，数字服务领域开放所面临的安全挑战较之其他领域更为严峻复杂。一是数据安全风险。数字服务涉及大量个人信息、企业数据和政府信息的处理，存在数据泄露、滥用和非法跨境流动风险。美资企业参与我国数字基础设施建设和运营，可能获取海量中国用户数据，一旦这些数据被不当使用或传输至境外，将对国家安全和个人隐私造成严重威胁。二是网络安全隐患。外资参与关键信息基础设施建设和运营，可能在系统中植入后门程序或恶意代码，威胁网络安全和关键信息基础设施安全。特别是在云计算、数据中心等核心基础设施领域，技术依赖度高，一旦出现安全问题，影响面广、危害性大。三是技术主权风险。过度依赖外资技术可能影响我国数字主权和技术自主可控能力，在关键技术领域形成对外依赖，削弱我国在全球数字经济竞争中的主动权和话语权。

以高水平制度保障体系推进服务业对美适度开放的政策建议

我国服务业对美开放正处于关键战略机遇期和风险防控期。既要抓住全球服务贸易快速发展的历史机遇，也要有效防范各种风险挑战。构建既能释放开放红利又能有效防控风险的制度保障体系尤为重要。

（一）完善基于负面清单的精准准入管理制度
当前106项限制禁止条款的负面清单仍显粗放，应进一步细化到具体业务环节和技术标准。建议建立动态调整机制，根据技术发展、安全形势、开放效果等因素，定期评估并适时调整清单内容。对于可开放领域，应明确具体的准入条件、资质要求、持股比例等标准，提高政策透明度和可预期性。对于限制开放领域，应区分不同情况制定差别化管理措施，避免“一刀切”。同时，建立负面清单与国家安全审查的有效衔接机制，对涉及关键信息基础设施、大规模个人信息处理、系统性金融风险的投资项目，启动专门的安全审查程序。

（二）健全全生命周期的智能化监管体系
服务业具有无形化、网络化、跨界融合等特点，传统的分行业、分部门监管模式已难以适应现实需要。建议从三个维度构建新型监管体系。在组织架构上，建立由国务院统筹、商务部牵头、发改委等部门参与的跨部门协调机制，明确各部门职责分工和协作流程，避免监管空白和重复监管。在技术手段上，建设统一的服务业开放监管信息平台，运用大数据、人工智能技术实现对外资企业准入、经营、变更、退出全流程的实时监测和预警，重点监控资金流向、数据流动、技术转移等敏感环节。在管理方式上，实施分类分级监管，对不同风险等级的企业采取差异化监管频次和强度，建立“白名单”制度为优质外资企业提供便利化服务，构建“黑名单”制度对违规企业实施联合惩戒。

（三）建立多层次的风险防控预警机制
服务业开放面临的风险具有隐蔽性强、传染性快、影响面广等特点，必须建立覆盖事前预防、事中控制、事后处置的全链条风险防控体系。在宏观层面，建立服务业开放风险评估制度，定期分析研判国际经济形势、地缘政治变化、技术发展趋势等外部因素对我国服务业安全的潜在影响。在中观层面，建立行业风险监测机制，重点关注金融、电信、互联网等关键行业的风险状况，及时识别苗头性、倾向性问题。在微观层面，建立企业风险评级制度，根据外资企业的合规记录、经营状况、关联关系等因素进行分类管理，对高风险企业加强监管强度。

（四）完善灵活的政策调整机制
服务业对美开放应与国际形势变化相适应，建立动态调整的政策工具箱。在策略导向上，根据中美关系发展态势和双边经贸合作深度，制定差异化开放策略，关系稳定时适度加快开放步伐，关系紧张时注重风险防控。在实施路径上，采取试点先行、分步推进的方式，选择重点区域和关键领域进行压力测试，成熟后再向全国推广。在应急处置上，建立开放措施的暂停、调整、退出机制，在出现重大风险隐患时能够及时采取必要的防控措施，确保国家安全和发展利益不受损害。

注：[1] 《外商投资准入负面清单》（管理商业存在模式）；《跨境服务贸易负面清单》（管理跨境交付等模式，2024年全国版与自贸区版）；《市场准入负面清单》（统一适用于内外资）