“向基层治理发力是责师职业化的未来方向”——专访中国城市规划设计研究院城市设计分院副总规划师王颖楠

城市更新的“最后一公里”，藏着群众对美好生活的真切期盼，也考验着基层治理的精度与温度。海淀区街镇全职责任规划师制度，从北川援建的实践雏形走来，在城市品质提升的时代需求中成型，以“1+1+N”的创新架构，将专业力量深植基层治理土壤，填补了街镇规划建设管理短板，为全国城市基层治理提供了宝贵样本。

七年来，北京市海淀区近30名全职责任规划师深耕于街镇，参与3640余个项目，他们既是专业技术的“传译者”，也是部门协同的“粘合剂”，更是群众参与的“引导者”。这一制度为海淀带来了更协调的城市风貌、更高效的项目推进，更建构起基层治理中“专业赋能—多元参与—融合共生”的新逻辑。《中国投资》日前专访了北京市海淀区全职责任规划师制度核心设计者王颖楠，听她讲述海淀责任规划师制度的缘起、创新、成效与挑战，探讨常态化城市更新的运作路径与基层治理的深层变革。

王颖楠

中国城市规划设计研究院城市设计分院副总规划师、正高级工程师、注册规划师；中国勘察设计协会城市设计分会副秘书长、北京城市规划学会街区治理专委会专家委员。长期从事城市规划、城市设计、城市更新实践工作，持续服务于住建部、国家发展改革委、地方政府开展城市更新、城市建设领域的政策制度编制研究工作，参与诸如《社区服务总则》《城市社区嵌入式建设导则》《城市设计编制技术标准》等多项国家、团体标准的编制

《中国投资》问：海淀区街镇责任规划师是海淀区制度建设与实践的重要一环，请您介绍这项工作发起的背景？

王颖楠答：中国城市规划设计研究院开展责任规划师工作较早，最早可追溯到北川抗震救灾援建。当时基本是一个院所或学校援助一个地区，我院负责北川新县城的重建设计工作。地震十天后我院就投入工作，全院统筹技术力量，与地方政府形成工作集群，在完成规划设计工作后，以一个技术漏斗的方式，通过专业技术力量在重建中的全过程伴随式服务，让各项目建设主体、建设方案得以真正的一张蓝图干到底，这算是责任规划师工作的雏形。

后来2015年左右，北京开展新一轮总体规划编制。正巧当时中央城市工作会议召开，会议明确提出要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控。因此我们在北京的总体城市设计战略研究中，提出建立责任规划师、责任建筑师制度的建议，希望通过相对持续稳定的专家咨询服务，实现对城市风貌、城市建设给与稳定连续的管控理念输出。

2017年北京总规获批后，各区在2018年启动分区规划编制。当时的海淀区区长戴彬彬认为北京到了城市品质提升阶段，所以2018年就结合背街小巷工作，先选择了几个街道试点，以专业设计院提供团队服务的形式开展了责任规划师工作试点。初期是由城管委负责试点推进，但到了2018年底，发现在试点工作的统筹及制度建设上需要组织提炼，所以就请我们来做了海淀区的责任规划师的制度设计。

问：全职责任规划师制度的顺利实施离不开您的谋划与设计，请简要介绍一下制度内容和设计思路？

答：2018 年底～2019年初北京推进新时代街道建设，在简政放权的思路下，明确街镇——尤其是街道——需参与城市规划、建设、更新的相关工作，但专业人才匮乏成为制约工作落地的现实困境。实践中，镇一级尚有规自体系的规划科对接相关工作，而街道层面并未设立专门的规划管理部门更没有专业能力的工作人员。这就导致街道在参与规划、建设、更新的工作时，既不熟悉专业规划流程，也不了解相关的法律规章，工作方式相对简单粗放，工作效果也往往不尽如人意。

基于这一诉求，海淀设立了全职街镇规划师，由规自委海淀分局代区政府聘请专业规划设计人员委派到街镇全职服务，实现规划建设专业能力的直接补齐和规划在街镇与各类建设工作串联衔接、上传下达。通过公开发布选聘公告和媒体宣传，开展市场化选聘工作，由区人大、规自部门、区委组织部、纪检部门、各街镇相关工作科室共同形成招聘考核团队，对符合条件的专业应聘人员进行面试打分，择优双向选择录用。这种多元碰撞下的人才选聘，使录用人才更满足政府内部的多元需求，并且能够使专业化技术人才更加精准地投放到基层政府内部，也为第三方社会治理主体被接纳融入基层政府，奠定了基础。

考虑到海淀高校资源非常丰富，制度建设中也聘请了清华、北林、交大、北大的规划景观专业老师，希望通过教学实践活动，服务社区，开展类似社区规划师工作，在海淀称高校合伙人。另外，考虑到北川和深圳等地实践中已面临的大尺度建设更新项目的复杂性，离不开持续的高水平统筹协调工作，需要一个设计师团队持续跟踪区域发展，还要加入总设计师模式。所以就在海淀初步建立了“1+1+N”制度，总结起来就是：第一个“1”是全职街镇规划师，从规自分局聘用并派驻街镇；第二个“1”是“高校合伙人”，依托海淀优质高校资源，组建跨学科团队开展社区规划服务；“N”则为未来责任规划师类型和可能性留了开口，代表着未来可能加入的总设计师，街道有其他治理诉求也可聘用责任建筑师或责任景观师等等。

海淀全职责任规划师于2019年年中初步实现27个街镇的全覆盖。我自己也通过两年在规自委海淀分局挂职，实现了对责任规划师制度落地全过程的跟踪推进，后续也持续在跟踪这一制度的调整完善，以及每年工作成效、优秀做法的总结提炼，帮助海淀讲好海淀责任规划师故事，展示团体力量和魅力，这既是服务跟踪，于我自己而言也是从规划设计到设计治理认知转变的自我成长的过程。

问：国际上虽然也有类似工作，但在国内、在北京，这是一项创新举措，请您谈谈这项工作的创新之处和目前取得的效果？

答：首先，全职街镇责任规划师是基层治理层面的创新。他们是独立第三方，以类似法律援助或专业技术援助的方式进入政府。政府通过购买第三方专业技术人才的服务，迅速补足基层建设治理能力短板。有人可能存在疑惑，政府何不招聘专业建筑学、景观或规划背景的毕业生作为公职人员来做这件事？从目前招聘人才特征看，最初责任规划师至少具有中级职称，现在这些责师多数都拥有注册建筑师或注册规划师等专业资质，同时更具备高级职称甚至教授级高级（正高级）职称。刚毕业的人才往往只懂书本知识，在建设工程跨专业的技术统筹、沟通社交能力方面较为初级。而全职责任规划师所补充的这些人才，是专业设计院所项目负责人级别，具备较强的专业统筹和沟通交往能力，能更好地整合政府端和居民端诉求。这种治理能力的补充，并非单纯引进应届毕业的专业技术人才就能解决的。另一方面，即便街镇招聘到专业院所的人才，受基层公务人员流动机制影响，每个人在岗位上最多两到三年，很难持续在一个区域长期服务。而购买服务这种方式，能为地方政府提供稳定高技能的能力拓展，并通过持续的在地服务，实现对地方建设历程和建设诉求的专业化梳理、积淀、储备。所以，这种高水平专业人才服务模式具有不可替代的现实需求。

其次，这项工作是规自系统内部的重要创新。此前，规划更多面向新增建设，告知建设开发人员地块用途和建设高度等管控要求。但在城市内涵式发展阶段，涉及城市更新建设领域，如背街小巷优化等街镇日常小微动作，不涉及规划部门职能，但更需要专业技术人员参与提升质量，全职责任规划师能够将规划理念传递到这类日常事务当中。例如，在老旧小区改造中，如果采用简单化的民主投票，让居民直接选建筑色彩，他们可能选出艳粉色等不适合城市风貌的颜色。而全职责任规划师在这一住建部门推进的工作中，基于分区规划中的色彩分区引导，在街镇指导项目设计方在导则要求下，在更专业的设计审美控制下，明确几种符合整体风貌要求的色彩方案，再由居民在优选后的有限合理方案中选择。这样才能不断增强城市风貌的协调性，也实现了规划在实施最后一米的有效供给。

另外，全职全时在街道工作是另一个重要创新点。海淀的全职责任规划师打破了时间界限，真正实现了陪伴式的深度。他们日常在街道，随时解答专业技术问题和解读政策规定。往往专业团队提供的系统性的规划、谋划涉及事项众多，空间权属复杂，难以通过一笔特定资金就实现全面落实。而海淀的全职责任规划师则通过全时服务，在伴随式的服务中既能结合不同部门资金下达的要求，协助街镇精准理解，并将系统性地谋划分解为发展改革委、住建委、园林局、水务局等部门设定的专项工作，并与街道持续变化的更新思路和诉求相结合，形成街道切实可申报的项目。例如某条路、某块绿地可申报改造为背街小巷、花园社区或小微空间，这样就能从根源上围绕最迫切的群众需求挖掘出投资的潜在机会，围绕总规、法定规划和各部门政策规定精准确定项目。

随着实践的持续深入，从责师主动申请参与某一委办局建设工作相关工作的配合服务，到越来越多的委办局要求全职责师参与到其与街道的工作推进互动反馈当中。而各街镇也从不知责任规划师能干什么，会干什么，到现在涉及建设治理的各种问题时，上到街镇主要领导下到社区居干，都会主动咨询责师专业意见。如今，海淀全职责任规划师协助街镇组织推出的项目与政策诉求贴合度高，项目谋划成功率大，建设成效明确，示范亮点突出，极大程度上促进了海淀项目申报的有效性和实效性。这一特点在与市一级相关部门沟通时，也常收到同样的反馈。在这个过程中，全职责任规划师通过专业技术力量横向整合了条块分割的政府部门工作，形成了一种在基层建设治理中特别是在更新时期颇具实效的工作模式。

问：刚才您提到，工作中责任规划师深度参与了大量的项目。在考量他们至少六年以来的整体贡献时，是否还有其他维度能够体现出他们的贡献呢？

答：起初责任规划师是规自部门发起的，希望责任规划师能协助审查项目，加强风貌管理，并传达本部门的要求。实际上这是大家对责任规划师的工作认知相对局限，认为其职责仅在于规划宣传与解读，最多只与规划编制、方案审查这两个科室产生关联。但海淀全职责任规划师的工作联动范围远不止于此，他们会与参与耕地保护、耕地占补平衡、宗地整治等国土管理等相关科室，以及与执法队伍开展密切的沟通协作。不少人可能会疑惑，责任规划师为何会与执法工作发生关联？以违建拆除工作为例，判定一处建筑是否属于违建，核心依据是原始设计图纸，但基层执法人员未必具备专业的图纸读图能力，这就容易在拆违过程中引发矛盾与纠纷。在与街道的协同工作中，许多责任规划师需要围绕建筑违建认定的实际物质边界这一关键问题，向执法队进行图纸解读。

另一方面，海淀全职责师在参与法定规划、委办局专项规划、村庄规划等信息收集、意见反馈、成果宣讲后，会将这些信息通过服务渗透到建设更新的各个领域，如：住建委的老旧小区整治工作、多层加装电梯、高层电梯更新、小片平房区拆后利用；城管委的背街小巷整治、环境整治提升、管线综合改造、停车位挖潜、边角地建设；发展改革委的疏解整治促提升、重大投资项目谋划、公共空间更新、儿童友好空间建设；园林局的花园城市示范街区、花园式社区、地铁站点周边绿地建设；体育局全民健身设施建设、足球场地建设；水务局滨水空间建设、海绵城市建设等等。从参与度和服务覆盖范围来看，可以说海淀全职责任规划师的服务几乎渗透到了全区各个部门。

从另一维度来看，全职责任规划师通过日常工作中不断的社区实地走访，形成系统性解决问题的更新设想，而非像以往那样“头痛医头，脚痛医脚”。项目成功立项后，会联合高校合伙人，或联动社工力量共同开展公众参与活动。在此基础上，他们会将这些活动的经验成果，转化为可复制推广的社区建设治理沟通技术模板，形成可推广的标准化工作方法——这些成果不仅供各社区参考借鉴，还可作为相关培训的实操素材。责任规划师融入基层治理的工作中，还有一个颇具价值的切入点——参与12345市民热线的意见答复工作。居民提出的一些问题需要专业意见解答，并非单纯靠情感交流就能解决，有时涉及标准、规范和规定等方面的问题，责任规划师可以针对这些问题进行更有效的反馈。

问：在实施过程中，想必您和您的团队利用团结、智慧和勤奋克服了种种困难。

答：推行责任规划师的工作时，确实遇到了不少困难。一开始大家对其有些误解，就像刚接触新电子设备一样，起初怀疑他们是监察人员，后来才发现是得力助手。

其次是街镇有时会给责任规划师分配给不属于他们真正职责范围内的事。尤其是街镇开始把责任规划师当成“自己人”后，经常给责任规划师分配各种任务，包括非常简单机械的事务。这在一定程度上挤占了责任规划师投入本职工作的精力。如今双方能够形成有机协作的良好局面，背后是无数次的沟通协调与反复磨合。

责任规划师制度推行初期，曾提出不少大胆的工作设想，但街镇方面始终因担心工作中出现风险问题，对这些建议一再婉拒。后来，责任规划师团队设计了一些投入三～五万资金的社区墙绘、花园共育等小型公众参与活动，多次恳请街镇进行尝试。这些小型项目实施中，居民参与度一步步提升，从最初仅有五六人报名，到后来越来越多居民主动踊跃加入，不少居民还现场对街镇的工作点赞。街镇逐渐意识到，与责任规划师合作既能让工作赢得居民的广泛认可，还能收获更强的职业认同感，摆脱以往频遭投诉的被动局面。

历经六年半的实践，全职责任规划师不仅积累了建筑、规划、景观等领域的建设实施专业知识，更沉淀了不同政府部门运作规范、建设项目标准要求、资金使用流程、依法合规细则及区域实际情况的全方位实务信息。如今，街镇领导调任后，往往会优先与责任规划师沟通，借助其梳理的“街镇画像”快速掌握辖区核心情况，已然成为街镇不可或缺的专业技术支撑。

我们曾考虑推动责任规划师在不同街道间流转，但各街镇因担忧辖区信息衔接不畅而明确拒绝。可以说，责任规划师就如同街镇独立部署的专业化“人工智能”，是基层建设治理的重要助手。这一制度不仅重塑了政府、社会与投资主体对基层工作模式的认知，更成为基层治理创新的一次有益实践。

问：目前你们计划要长期实施、推广责任规划师制度吗？

答：北京最新出台的《城市更新条例》这一重要法规，已经将责任规划师这项制度纳入其中。条例多次提及责任规划师的作用，期望北京的责任规划师能够参与到城市更新众多项目，在立项过程中协助审查，并在项目的持续推进中提供技术支撑。不过在责师制度落实方面，还需要各方共同努力。实际上，北京市、区各部门也一直在积极保障此事的持续运转。

海淀是全国范围内一次颇为特殊的探索，实际上，全国多地都在推进相关工作。就像成都，设有社区规划师，这些社区规划师会深入社区、乡镇。而上海推行的是“多师”模式，例如专业规划师、建筑师、评估师会深入基层。如今城市更新开始推行老居住区的原拆原建，这样的工作其实需要专业人员持续跟进。从长远来看，城市建设的未来发展方向上对于责任规划师存在客观的需求。只不过这种需求肯定会先从特大城市开始，然后逐步扩散。

从未来制度建设的宏观视角来看，职业化方向迟早会出现。在欧美许多地方，规划发展主要有两个方向：一是为政府提供宏观层面的咨询，侧重于政策和政府管理；二是深入社区开展基层治理工作。无论从哪个角度看，向基层治理发力都是责任规划师职业化的未来方向。

尽管责任规划师制度已取得显著成效，当前工作推进中仍面临多重亟待破解的现实难题。

其一，职业发展通道不畅。部分责任规划师已担任项目主管长达6年，却始终面临职位职称晋级的瓶颈。类似这种责师个人发展的需求亟待得到重视——这是留住核心专业人才的关键所在。北京市在借鉴海淀区实践经验的基础上，从职业化发展层面系统推进责任规划师队伍建设，这一做法具有重要的借鉴意义。

其二，资金保障机制不健全，与工作强度不匹配。当前经济下行压力较大，财政资金收紧，各项支出面临削减。与此同时，责任规划师的工作强度正逐年攀升：过去6年间，不足30人的团队累计参与2200余个项目，平均每人参与近100个项目，且均需全流程跟进或深度参与关键环节，持续提供专业技术支持。此外，他们还需频繁参与各类协调会议与协助基层事务，长期处于高负荷工作状态，亟待完善基础保障体系。

追本溯源，是聘用模式与体制机制衔接不足制约了队伍的稳定与长远发展。首先，当前的聘用模式，责任规划师虽然作为政府第三方人员开展工作，却需由主管部门委托专业管理公司进行聘用，人员实际受聘于该管理公司。尽管主管部门已为大家开辟了注册培训等支持渠道，但从长远来看，专业管理公司难以持续保障注册规划师、注册建筑师等核心专业资质的有效性，这对队伍的专业能力建设构成了潜在隐患。

另外，受制于财政支出安排，所有责任规划师的合同均需一年一签。这使得即便已投入近六七年心血、深度参与基层治理工作的人员，本质上仍处于“临时工”的角色。财政资金的年度投入模式缺乏连续性与持续性，一旦面临财政支出削减，相关项目与人员保障便可能受到冲击，此类情况也已实际发生。

类比当前法律援助人员的管理模式，他们有着清晰的身份定位与管理路径。这些法律援助律师既可以设立个人事务所，也能依托集体公益律所实现规范化、持续性管理。但对于责任规划师而言，当前独立成立服务机构并不具备现实可行性。因此，如何为责任规划师明确合理的执业与管理主体，正是北京市当前重点探索的方向，这需要跨部门协同推进、共同探索。

唯有保障责任规划师个体的良性生存与持续发展，才能吸引更多专业人士跳出传统“大院大所”的框架，主动下沉基层，补足基层对规划专业服务的需求缺口。因此，若能探索出这条适配的发展路径，必将吸引大批具备专业能力的人才留在家门口深耕细作，扎实推进基层治理提质增效。

问：您提出应该要建立“常态化城市更新运作体系”，请您具体给我们阐述一下您的想法好吗？

答：在此次工作推进过程中，我认识到构建常态化城市更新运作体系的必要性。在固定资产投资方面，各方通常聚焦于大型项目，重视其产生的带动作用。然而，就我多年来对海淀区的观察而言，日常生活中民众对城市变化的感知，实则主要源于家门口的小微空间。而街道或地方每年在细微之处的修缮费用和建设费用，在财政支出中均占据了相当高的比例。

这类常态化投入与重大项目投入有着本质区别：重大项目往往在某地一次性投入巨额资金后，可维持十余年的稳定状态；而小微空间的修缮维护等投入，却需要每年持续推进。从长期维度来看，这种常态化投入的持续性特征，决定了其十年累计投入总量大概率会远超单个重大项目的投入规模。因此，在当前财政资金收紧的大背景下，如何让这些常态化日常投入实现更优效益、更高效能，成为当前城市更新工作中更需破解的关键课题。

从规划专业视角来看，与其每年在一个区域内分散改造十个点位，不如集中资源打造一个精品片区。经过五年、十年的持续积累，辖区内自然会形成一批高品质空间。十年后，最早打造的精品片区若需修缮，再针对性开展维护提升即可。这样的推进模式，能让居民切实感受到身边环境在持续优化、品质在稳步提升，彻底改变以往分散投入、缺乏重点的治理困境。

构建常态化城市更新运作体系，项目需求的源头在基层，因此关键抓手也在基层。当前，我国无论是城管、园林，还是发展改革等各相关部门在常态化谋划项目过程中，均要充分征求基层的需求与意见。基层街道向上报送时，如何更好地整合多元诉求，既能推动每个项目高质量落地，又能综合解决各类民生与治理需求，是做好项目谋划的核心关键。

不妨以责任规划师参与的老旧车棚改造为例，如果仅申请 5 万元资金，仅对车棚地面做简单修补、棚顶进行粉刷更换，这是最基础的改造方式。但若是有责任规划师这样的专业人员全程参与，在翻新车棚的同时，就能融入停车充电的民生需求，兼顾党建报刊展示的社区服务需求，还能衔接周边绿地的海绵城市建设需求。这种统筹谋划的改造方式，不仅能让一次性资金投入产生更优、更持久的效果，还能同步满足居民的多元化诉求。在此基础上，第一年聚焦车棚改造，第二年便可推进周边海绵城市建设，第三年还能对旁侧绿地进行升级，比如增设儿童活动设施，而停车环境的优化，恰恰为绿地腾退出了设置活动空间的条件。通过这种分年度、有衔接的持续投入，仅需三年时间，该区域的整体环境就能实现质的提升，成效十分显著。

反之，若缺乏这样的系统谋划，即便车棚改造完工，也只是一个功能单一的大体量构筑物，难以为后续升级建设腾挪出有效空间。如此一来，后续无论是布局海绵城市设施，还是规划社区活动空间，都难以推进。最终的改造效果，不过是外观稍有改观，既缺乏美观度，也仅能解决“不倒不塌”的基本安全问题，无法满足居民对品质生活的迫切需求。

在常态化城市更新的推进过程中，应该实现从“点”的突破、到“面”的拓展、再到“体”的融合的递进。人们常说，中国的行政体系是“上面千条线，下面一根针”，而街镇正是这根穿起所有线条的“针”。街镇在推进工作时，既要向上传递基层诉求，也要向下落实政策要求，离不开跨部门的横向沟通与协同协作。不少人主张彻底打破体制机制中的条块分割壁垒，但在我看来，这并不具备现实可行性。

相反，破解之道在于提升基层的统筹协调能力。以往，这种能力高度依赖街镇的主要领导。然而，发展阶段和发展要求的变化、街道繁多的事务，以及差异化的专业背景，使得他们需要有得力的助手来协助完成资源整合的工作。事实上，中国并不缺乏优秀的设计团队，真正欠缺的是将优秀专业人才高效引入基层的常态化机制。