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项目谋划应当考虑的主要因素


3月号封面文章

项目谋划研究与实务
● 项目谋划应当考虑的主要因素 / 马小丁
● 重大项目谋划的主要原则和基本逻辑  / 郭建斌  衣梦耘  伍思宇  龚瑶
● 重大项目谋划的阶段划分与主要工作  / 郭建斌  龚瑶  衣梦耘  伍思宇
● 重大项目谋划的重点任务与主要成果  / 郭建斌  伍思宇  衣梦耘  龚瑶
● 重大项目谋划案例:舟山国家大型绿色石化产业基地  /郭建斌   衣梦耘  齐景丽  伍思宇
● 重大项目谋划案例:宁德锂电新能源产业基地  /郭建斌  汪志鸿  龚瑶  衣梦耘

文|马小丁  中国宏观经济研究院投资研究所

导读

项目谋划工作,必须考虑多种因素对项目的引导或限制作用,以满足相关的管理要求,从而通过决策审查

应当考虑政府和企业各自的定位和作用对项目谋划的限制或影响

应当考虑项目属性(项目类别)对投资主体的限制或影响

应当考虑投资项目综合化、多元化管理要求的限制和影响

应当考虑项目所需内外两方面投入要素及环境条件的限制和影响

应当考虑不同融资方式和资金来源的限制和影响

应当考虑公共需求变化规律的限制和影响

 


自2004年投资体制改革以来,投资项目管理的制度、机制和方法不断优化调整,已经形成了以“分类细化”和“综合化、多元化”为主要特征的管理模式。项目谋划工作,必须考虑多种因素对项目的引导或限制作用,以满足相关的管理要求,从而通过决策审查。

 

应当考虑政府和企业各自的定位和作用对项目谋划的限制或影响

项目谋划中,应当对政府和企业两类投资主体的定位和作用有清醒的认识并应用到实践中。现行投资政策法规中,已经对政府和企业各自的定位和作用做出了明确的规定。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中,明确要求在投资中实行“政企分开”以及“充分落实企业投资自主权”;2013年党的十八届三中全会明确了全面深化改革、充分发挥市场配置资源决定性作用的新要求;2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》中再次强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”,要求确立企业投资主体地位,进一步明确政府投资范围;2019年《政府投资条例》实施,从行政法规上明确了政府投资只能用于市场不能有效配置资源的公共领域项目建设,原则上不支持经营性项目建设。项目谋划中,应当根据政府和企业两个不同的投资主体的定位和作用,合理划分两类主体的投资责任,合理确定具体项目的责任主体。

政府作为公共利益代言人,在投资活动中的定位和作用包括两个方面:一是提供公共服务,二是实施公共管理。作为前者,政府受公众委托,行使公共权力,占有公共资源,建设公共项目,提供公共产品和服务,满足公共需求,发挥公共投资者的作用;作为后者,政府通过优化和完善投资管理体制,制定投资管理的制度、机制、方法、标准和规范,对包括自身在内的各类投资者进行引导、管理,促进投资活动的质量和效率,发挥公共管理者的作用。在政府投资项目中,政府追求的是公共利益最大化,强调公共服务均等化,不要或少要项目的财务收益。政府的基本定位决定了必须以公共需求为导向策划项目,即公共需求是什么,则项目就应当提供什么。策划过程中,应当根据公共需求的具体情况,同时充分考虑公共需求变化规律,有针对性的谋划项目,在项目产品或服务、建设选址、建设规模、建设方案、技术方案、财务方案、风险控制等多方面合理确定项目内容。

企业作为市场经济主体,在投资活动中的定位和作用同样包括两个方面:一是谋取投资利润,二是承担社会责任。作为前者,企业作为参与市场竞争的独立主体,参与市场活动,通过项目建设形成优势产品或服务,满足市场需求的同时获取投资利润,发挥市场主体的作用;作为后者,尽管企业要服从资本追求利润的天性,但在参与市场竞争的过程中又不得损害公共利益,必须承担相应的社会责任。企业的基本定位决定了企业应当以市场需求为导向谋划项目,在不损害公共利益的前提下追求投资利润最大化。资本的逐利性是企业参与市场竞争的动力,资本的流动性提供了市场竞争所需的基本条件,两者叠加在一起,形成了企业寻找最佳投资机会和获取最佳投资回报的主动性,进而实现资源的最佳配置。

 

应当考虑项目属性(项目类别)对投资主体的限制或影响    

项目谋划中,一个要明确的问题是谁来承担投资主体的责任。是政府?企业?还是政府与社会资本合作?虽然《政府投资条例》中明确规定政府投资主要集中于公益性、基础性领域的建设,而且按照全面深化改革、充分发挥市场配置资源决定性作用的要求,能够交给企业的一律交给企业,但在实践中,面对一个具体的项目时,却往往分不清到底该由政府还是企业作为投资主体承担项目建设的责任。而出现这种现象的原因,是对项目属性或者项目类别认识不清。

目前常用的项目分类方法主要包括两种。第一种,按照专业领域划分项目类别,分为各个专业领域的项目,如交通项目、水利项目等。第二种,按照投资主体划分项目类别,在以专业领域划分项目后,再进一步将项目分为政府投资项目和企业投资项目。实践中,这两种分类方法有其合理性,但也有局限性。无论是按专业划分还是按投资主体划分,对一个具体项目而言,都有一个必须回答的问题,即此项目到底应当由政府投资还是企业投资。因为在全面深化改革、充分发挥市场配置资源的决定性作用原则下,凡是能够交给市场的项目,都可以交给市场主体投资建设,即使是政府承担责任的基础性项目,只要具备市场化运作的条件,都可以交给企业投资建设。2014年国务院决定推广应用政府和社会资本合作模式,根本原因就是贯彻落实全面深化改革、充分发挥市场配置资源决定性作用的核心要求。因此,如何确定项目的投资责任主体,还需要进一步细化分类的标准。

实践中,除了按照专业划分外,实际上还可以从项目的最终需求属性对项目进行分类:公共需求项目、市场需求项目、公共需求和市场需求兼顾的项目。公共需求类项目,其产品或服务面向社会公众,涉及广泛的消费者,价格调节机制的作用不明显甚至无效,财务收益水平偏低甚至是没有,项目的直接收益无法满足全部投资的回报要求。市场需求类项目面对特定的消费者,价格调节作用明显,财务收益水平较高,项目的直接收益能够满足投资者的投资回报要求。公共需求和市场需求兼顾的项目,既有公益性特征,又有经营性特点,既面向社会公众,又具备使用者付费的基础,项目具有部分财务收益,项目的直接收益能够满足部分投资的回报要求。按照最终需求分类方法,可以准确的确定项目投资的责任主体:公共需求项目,由政府承担投资责任;市场需求项目,由企业承担投资责任;公共需求和市场需求兼顾的项目,由政府和社会资本共同承担投资责任。这样一来,一个投资项目究竟应当由谁去发起,一目了然。公益性项目,政府履行提供公共服务的责任,投入公共资源建设公共项目,满足公共需求。经营性项目,企业履行市场主体的责任,发挥市场配置资源的决定性作用,提高效率。公共需求和市场需求兼顾的项目,政府与社会资本合作,其中政府承担公益性部分的投资建设责任,企业承担经营性部分的投资建设责任,项目的直接财务收益归企业,政府通过企业的合作,得到更高的公共服务质量和效率。

 

应当考虑投资项目综合化、多元化管理要求的限制和影响    

投资体制改革以来,投资项目的综合化、多元化管理模式逐渐建立完善,形成了对投资项目的全面管理要求。综合化,指的是对投资项目建设必须具备的内外部条件的管理要求,对应的是项目谋划中针对项目内外部环境和条件是否具备可行性的综合性分析。多元化,指的是项目法人、咨询机构、金融机构、政府各个相关行政管理部门从不同的角度、针对项目特定方面实施的管理,项目谋划中,对应的是了解掌握相关的政策法规和管理要求,分析项目是否满足相关管理要求,进而判断项目的可行性。

综合化管理的要求,体现在多个方面。一是项目必须符合规划的要求,项目必须在规划范围之内方能获得批准,如果规划内没有明确项目,则应当开展项目与规划的相符性论证。合规性,必须考虑国土空间规划体系、综合规划、专项规划和区域规划对项目的直接约束和限制作用。二是项目必须符合产业政策的要求,其中《产业结构调整指导目录》中确定的鼓励、限制、淘汰三类产业类别是选择项目的硬性标准。凡是列入限制、淘汰范围的产业,不允许新建投资项目,唯有列入鼓励范围以及未在目录中明确的项目(允许类项目)才具备产业政策的相符性。三是项目必须符合用地政策的要求,凡是在限制、禁止用地目录范围内的投资项目,均不能获得土地使用权,也就无法建设。四是项目必须符合环境保护政策法规的要求,所有项目必须开展环境影响评价工作,编制环境影响评价文件。实际操作中,需要根据项目类型及环境破坏的程度,按照生态环境部的相关政策编制环境影响评价报告书或填报环境影响评价登记表,审批或备案。五是必须满足节能评估审查的相关要求,每一个项目都必须开展节能评估并进行审查。实际操作中,需要根据项目的能耗水平,编制项目节能评估报告或节能评估登记表,并进行审查或备案登记。需要注意的是,政府投资项目的节能评估审查是可行性研究报告审批的前置性条件,而企业投资项目的节能评估审查在开工前完成即可。六是项目必须符合行业准入标准的要求,项目不能低于行业准入标准,只能高于才能通过审查。项目谋划时,应当注意各行各业的行业准入标准对项目的最小规模、最低技术水平、最基本的功能等方面的影响。七是重大项目必须开展社会稳定风险评估,对项目可能面临的社会稳定风险进行分析论证。实际操作中,社会稳定风险评估包括项目法人负责编制社会稳定风险分析篇章和项目所在地政府负责编制社会稳定风险评估报告并审核两个工作环节。在项目可行性研究报告审批前或项目申请报告核准前,必须提交项目社会稳定风险评估报告及其审核意见。八是所有有关项目的分析评价文件或项目申请材料的编制都必须符合规范化管理的要求。实际操作中,政府投资项目可行性研究报告、企业投资项目申请报告、企业投资项目备案登记表、环境影响评价文件、节能评估文件、社会稳定风险评估文件等,均必须按照相关规范要求进行编制,凡是不符合规范要求的项目申请材料,将不被受理,导致项目无法申报。九是项目必须按照规定程序进行申报,审批、核准或备案都有具体的申报流程以及相应的申请材料要求。实际操作中,必须按照国家发展改革等15个部委联合颁布的《全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单》的要求逐一经过相应的审批流程并提交相应的申请材料。需要注意的是,在任何一个具体的审批环节上,都应当满足该审批环节明确的前置性要求。

多元化的管理要求,体现在多个管理主体在投资项目管理中发挥作用。对地方政府而言,为适应多元化的管理要求,项目谋划过程中,各个承担投资管理责任的行政管理部门,应当按照法定职责履行相应的管理责任,同时向各类投资者提供政策信息,帮助投资者了解投资管理的相关要求,提高项目谋划的水平和效率。另外一方面,在政府投资项目谋划中,一定要明确谁是项目谋划主体。实践中,不少地方对于谁负责发起政府投资项目、策划项目方案、承担项目前期工作责任等有着错误的认识,总认为发展改革部门是谋划政府投资项目的责任主体。实际上,按照谁主管、谁负责的原则,政府投资项目由项目所属行业管理或主管部门负责发起,发展改革部门是投资管理的综合协调部门,并非政府投资项目的谋划主体。政府投资项目谋划工作分工,是项目法人或项目单位由行业主管部门负责组建,行业主管部门负责项目内部决策,其他相关管理部门负责项目的外部性管理。

 

应当考虑项目所需内外两方面投入要素及环境条件的限制和影响    

项目建设需要内外两个方面的投入以及特定的外部环境和条件,包括最基本的资金、技术、管理、人力资源等内部投入要素以及项目所在地的自然环境、生态环境、社会环境、资源能源保障条件、土地供应条件等。项目谋划的过程实际上是系统分析是否具备项目建设所需内外部投入要素及环境条件的过程,只有所有的投入要素和环境条件都满足要求,项目才具有可行性的条件。

项目建设所需的内部投入要素由投资主体负责筹集,项目谋划时应当根据项目建设的需要,充分论证融资方案、技术方案、建设方案、建设管理方案、运营管理模式、人力资源需求等,并详细分析是否具备所需的投入条件和能力,以判断项目的技术经济可行性。外部环境和条件的论证,需要关注项目所在地(项目选址)的气候条件、地理条件、地质条件、生态环境、社会环境等外部环境和条件,并根据国家政策规定逐一进行相关论证,以判断项目是否具备外部可行性,如资源利用水平是否达标、能源利用效率是否合格、社会稳定风险是否可控等。只有综合内外部两方面的分析,才能完整的判断项目可行性,至少包括财务可行、技术可行、经济可行、环境可行、资源利用可行 、能源利用可行、社会可行等多个方面,只要有一个方面不可行,则项目就不可行。

 

应当考虑不同融资方式和资金来源的限制和影响    

资金筹措是项目谋划的一个重点工作,也是难点之一。考虑资金筹措问题时,一定要根据项目基本属性进行针对性分析。基本原则是:公共需求类项目由政府承担投资主体责任,资金来源是单一的财政预算资金;市场需求类项目由企业承担投资主体责任,资金来源多种多样;公共需求和市场需求兼顾的项目,由政府和社会资本共同承担投资主体责任,资金筹措任务根据项目的经营性比重由政府和社会资本合理负担。

《政府投资条例》明确了政府投资资金来源是单一的财政预算资金,投入方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贴息。其中,政府直接投资项目和资本金注入项目被定义为政府投资项目,投资补助方式适用于下级政府投资项目以及企业投资项目,贴息方式只适用于企业投资项目。在分级管理体制下,地方政府投资项目的资金来源包括本级政府财政预算资金以及上级政府转移支付的财政预算资金,项目谋划时应当根据不同的资金来源及相关政策的管理要求,结合项目基本属性设计融资方案。具体分析,包括多种情况:一是纯粹公益性的项目。此类项目完全不具备财务收益,应当采用政府直接投资方式建设,资金来源包括地方政府本级财政预算资金和上级政府转移支付资金,项目总投资应当覆盖项目全生命周期成本,既包括建设投资,也包括运行维护所需资金,以维持项目建成后的财务生存能力。二是公益性为主,带有一定经营性的公共需求项目。此类项目公益性较强,但具备使用者付费的基础,有一定的直接财务收益,形成相应的财务收益和偿债能力,可根据项目具体情况采用不同的融资方案。第一种情况,如果项目经营性收益水平较高,能够满足企业投资回报要求且具备一定的偿债能力,可考虑采用政府资本金注入方式建设,政府注入资本金,其余资金由企业筹措,包括企业权益投资或债务性融资,项目总投资要覆盖全部建设投资以及部分运营补贴所需资金。第二种情况,如果项目经营性收益水平有限,项目在政策支持范围内且能够形成政府基金收入或专项收入,具备覆盖政府专项债券本息偿还的收益要求,可考虑申请地方政府专项债券资金。值得注意的是,凡是申请上级政府转移支付资金或地方政府专项债券发行筹措资金的地方政府投资项目,必须符合相关政策的具体要求,如支持领域、方向、类型,同时还必须具备相关政策中明确的具体条件。

 

应当考虑公共需求变化规律的限制和影响    

地方政府谋划项目时,应当充分考虑公共需求变化规律的限制和影响,做到“量力而行、适度超前”。所谓公共需求的变化规律,指的是公共需求始终处于长期、持续、稳定、不断增长的过程中,它对公共需求类项目提出了建设规模、公共产品或服务的稳定性和持续性、数量、质量和效率等多方面的要求。

在公共需求项目谋划时,应当考虑到未来公共需求增长对项目建设规模的影响。总体的原则是,在现有投资能力的基础上,尽可能适度超前确定项目建设规模,宜大不宜小。以自来水或污水处理项目为例,长期看,人均水消耗量一直是不断增长的,谋划项目时,确定项目建设规模的依据不能只考虑当前的水消耗量,而是应当充分考虑未来消耗量上升后对自来水、污水处理能力带来的影响,适度扩大建设规模,满足未来需要。公共产品或服务的稳定性和持续性、数量、质量和效率等方面的要求,则对项目的选址方案、建设方案、技术方案、设备方案等有相应的影响,同样需要在项目谋划时予以充分考虑。