政府投资事中事后监管研究：监管对象和监管范围

开展政府投资事中事后监管，首先要解决的两个问题是监管谁、何时开始监管，即监管对象和监管范围，本文以项目周期理论为基础，并根据《政府投资条例》等政策要求，回答上述两个问题。

四种政府投资方式项目是事中事后监管的对象

政府投资事中事后监管，顾名思义，其监管对象是政府投资。关于政府投资，《政府投资条例》给出了明确定义，即在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，并明确了政府四种主要出资方式。其中：直接投资项目，这类项目是非经营性项目，其建设资金由财政全额承担，具体组织建设实施由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等负责，项目建成后形成国有资产。《根据政府投资条例》相关要求，该类项目是政府投资的重点。资本金注入项目，这类项目是准经营性项目，政府投资资金作为项目的资本金，政府指定出资人代表行使所有者权益，项目法人由企业担任，项目建成后政府投资部分形成相应的国有产权。投资补助项目，这类项目再细分为两种，一种是上级政府补助下级政府的投资项目（非经营性项目或准经营性项目），另一种政府提供补助的企业投资项目（经营性项目，一般为符合政府引导政策、确需支持的经营性项目）。政府补助资金为无偿性投入，政府资金的投入可以降低项目运行成本，提高财务盈利水平。一般情况下，政府对项目的投资补助作为资本公积金，在项目单位同意增资扩股的情况下，也可以作为国家资本金管理。贷款贴息项目，这类项目一般是经营性项目，但收益要好于投资补助类项目，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴。贴息资金不能形成新的权益，属于在建项目的，冲减工程成本；属于竣工项目的，冲减财务费用。政府出资目的在于降低企业融资成本，提高其还贷能力，带动和扩大银行信贷规模，引导社会投资活动。

虽然以上四类项目构成政府投资事中事后监管的对象，但由于项目性质和政府投资目的不同，监管范围和程度也不相同。其中，政府直接投资项目由政府全额出资，最终形成国有资产，监管的范围和程度最大；资金本注入项目由政府部分出资，政府出资部分形成相应的国有产权，监管的范围和程度较直接投资项目稍小；投资补助和贷款贴息多针对企业或下级政府，出资政府既不参与项目建设管理也不分享建设成果，这两类项目在类型上属于同一类，监管的程度和范围最小（见表1）。

项目周期是确定政府事中事后监管范围的依据   

国家领导人正式提出事中事后监管是李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上（2013）的讲话，他提出“大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行‘宽进严管’。”自此，事中事后监管多次在国务院文件、各部委及地方文件、规章中出现。然而，在投资项目管理领域，事中事后具体指什么阶段，目前一直没有明确的定义。

我们基于项目周期理论，对政府投资事前事中事后各阶段进行划分。根据我国投资管理体制和相关建设要求，一个完整的项目周期可划分为四个阶段，分别是项目前期阶段，从项目开始策划到可行性研究报告或项目申请报告获批止，对应的主要工作包括项项目建议书、可行性研究报告的编制和报批；项目准备阶段，从可行性研究报告或项目申请报告获批起到项目正式开工建设止，主要任务是落实和准备项目建设实施所需要的各项建设条件。这一阶段的工作内容包括工程设计、筹资融资、项目招标、签订合同、征地拆迁及移民安置、施工准备（场地平整、通路、通水、通电等）。在行政审批方面，政府投资项目要完成初步设计审批、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等的报批。项目实施阶段，从取得施工许可证（根据政策规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程不需要办理施工许可证）或主体工程破土动工，到工程竣工交付使用止，主要工作任务是将建设投入要素进行组合，形成实物形态，实现投资项目的工程目标。具体工作包括建筑工程施工、设备采购安装、工程监理、合同管理、生产准备、试生产等。相应的行政管理包括审计、评估督导、竣工验收以及纪检监察等。项目运营阶段，从项目竣工验收交付使用起，到运营一定时期（非经营性项目）或回收全部投资（经营性项目）止，这一阶段一般跨度较长，主要管理工作包括行业主管部门及其他行政部门的监督管理、项目后评价等。项目周期各阶段的工作重点（见表2）。

政府投资事中事后监管的起点和终点   

根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）“把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来”政策要求，事中事后监管应该是相对事前审批而言的。据此要求，对于任一行政管理部门，其负责的审批事项结束后，就进入事中事后监管环节。具体到政府投资，事中事后监管的范围应该对应项目完成审批之后的环节。根据我国投资审批制度改革相关要求,政府投资项目可行性研究报告审批前,只需完成用地预审和选址意见书、节能审查、社会稳定性评估、移民安置规划、航道通航条件评价5项前置审批，其余各类报建手续在可研批复后、项目开工前办理完成即可。因此，在项目准备阶段还涉及很多报建审批手续，实质上包括了政府投资监管的事前和事中阶段。综上，政府投资事中事后监管的范围包括项目准备阶段的一部分、项目实施阶段的全部、项目运营阶段的全部。其中，事中监管范围包括整个项目实施阶段和部分项目准备阶段，事后监管阶段包括整个项目运营阶段（见图1）。

投资主管部门事中事后监管范围   

发展改革部门作为投资主管部门，按照“谁审批、谁监管”的原则，不仅要管好政府投资事前的审批环节，还要管好事中事后阶段。2018年重大项目稽察职能划转后，发展改革部门成立了评估督导部门专门负责政府投资的事中事后监管工作，监管起点和终点的确定是其开展工作首先要解决的问题。

根据上文事中事后监管范围的划分，项目获批后即进入事中事后监管阶段，而批准项目建设，正是发展改革部门的事权，因此，发展改革部门事中事后监管的起点自项目获批开始。其中，政府直接投资项目和资本金注入项目的监管起点自可行性研究报告获批开始，投资补助和贷款贴息项目的监管起点自资金申请报告获批开始。根据《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813号），改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目可以合并编制、审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计等报批材料，因此，这类项目事中事后监管的起点从合并材料获批开始。

政府投资事中事后监管的终点需根据发展改革部门的事权确定。发展改革部门作为投资主管部门，其对政府投资的管理主要集中在项目前期阶段、准备阶段和建设阶段，在运营阶段，除对部分项目开展后评价外，基本没有其他管理内容。因此，发展改革部门事中事后监管至项目完成竣工验收止，部分项目延伸至后评价完成。

综上，发展改革部门针对政府投资事中事后监管的范围自项目获批开始（注：部分地方对政府投资事中事后监管自投资计划下达开始，我们认为不具有合理性：一是下达投资计划在项目批准之后，此时开始监管已经明显滞后；二是投资计划按时下达本身就是政府投资事中事后监管的内容），多数项目至完成竣工验收结束，部分项目至后评价完成结束。其中，事中监管开始于可行性研究报告或资金申请报告获批，结束于项目竣工验收前；事后监管主要集中于竣工验收，部分项目在后评价完成后结束。