加蓬《应对气候变化法》解读与应对

加蓬是全球森林覆盖率最高的国家之一，但其经济增长却长期依赖石油出口，因此，加蓬高度重视应对气候变化，以促进国家可持续发展。2022年12月22日，加蓬正式通过了专门的气候变化法律《应对气候变化法》（第012/2021号法），这标志着其气候治理进入了有法可依、统筹协调的新阶段。该法旨在确立国家气候政策框架，调度各部门行动并推动低碳发展与气候治理。

气候治理体系

在国际上，加蓬积极参与全球气候治理。1992年签署《联合国气候变化框架公约》，还是全球首个获得联合国“REDD+（减少毁林和森林退化所致排放）碳信用认证”的国家，体现了其在森林保护与可持续管理方面的领先地位。2009年加入《京都议定书》、2016年签署《巴黎协定》，并提交国家自主贡献，承诺到2030年减少相比基准情景50%的温室气体排放，其中大部分减排将通过保护森林、可持续管理及增加可再生能源来实现。2023年与中国签署了《应对气候变化南南合作物资援助项目合作谅解备忘录》，通过国际合作增强其气候行动能力。加蓬实施多项政策措施构建其气候治理体系，设立专门的气候事务主管部门“河泊、森林、海洋、环境、气候计划和土地规划部”，以统筹气候与环境事务。2025年，加蓬总统签署法律决定对使用其领空和领海的航空与航运公司征收碳税，以落实污染者付费原则来推动绿色交通转型。持续推动能源结构多元化，减少对石油的依赖，发展水能、太阳能等可再生能源。综上，加蓬通过专项立法、国际承诺与政策工具的有机结合，系统性地将气候挑战转化为推动经济绿色转型、维护生态安全与提升国际影响力的机遇。

法律主要内容

《应对气候变化法》确立了针对性气候治理框架，将气候变化列为国家的优先事项，确立“低碳排放”和“气候韧性发展”两大战略，提议将国家气候政策和国家自主贡献，以及国家适应计划等纳入法律当中。其主要内容有：

（一）在立法宗旨层面
该法旨在增强生态系统优化和经济发展潜力，为国家经济发展提供资本支持，将森林碳汇等生态资源转化为资产。支持可持续发展政策，针对气候变化的影响开展相关工作，将气候行动与社会发展的目标深度绑定。要求为国家气候变化战略以及国家适应和减缓计划，设定控制和减少排放、增加温室气体吸收的具体目标，并对这些目标的落实情况进行规范。在国际合作上，该法明确履行《巴黎协定》等国际公约的法律义务，授权政府参与区域及全球碳市场合作机制。

（二）设立专门的治理机构
成立跨部门最高协调机构——国家气候变化委员会，以及负责数据收集、监测评估、编制温室气体清单、发布信息、政策跟踪的国家气候变化观测站。为了减缓气候变化带来的影响，该法重点保护森林碳汇（REDD+），并发展可再生能源来推动能源转型和控制温室气体的排放。在适应气候变化方面，加强农业、水资源，沿海地区和公共卫生等领域的适应性建设能力，将气候风险纳入公共政策当中。该法还积极授权国内建立碳信用交易机制，规范碳信用项目的开发与认证以促进自愿减排。加强监测能力，要求政府每两年向议会提交气候行动的进展报告，以增强政府监督透明度与问责能力。

（三）在资金机制层面
该法授权建立国内碳信用交易体系和碳汇项目开发认证制度，并设立国家气候变化基金，旨在整合国内预算、国际援助和私营资本，为气候行动提供稳定的资金来源。法律明确规定要建立与气候变化相关的融资机制，这为加蓬争取绿色气候基金等多边资金以及吸引私营部门的投资提供了国内法律依据。在监测问责方面，法律规定建立国家温室气体清单系统，要求将气候风险评估纳入农业、水资源、沿海地区等领域的公共政策规划，并授权政府定期向议会提交气候行动进展报告，以增强政策透明度与问责机制。

法律实施挑战

虽然该法体系较为完备，但在实施过程中仍然面临各种挑战。一是气候变化机构管理能力不足。在国家气候变化委员会下，跨部门协调机制运转不畅，林业、石油、矿产等部门与本法适用存在政策冲突，由于委员会缺乏法定约束力而难以调整规划；二是国家气候变化观测站专业技术人员短缺。温室气体清单编制没有形成本土监测能力，严重依赖国际专家支持；三是气候融资困难。截至2024年底国家气候变化基金仍未完成注资启动，导致具有法律授权的国内气候项目无法获得预算支持，加蓬2023年国家自主贡献实施报告显示，2021～2023年间仅到位约12%的气候资金中，绝大部分依赖绿色气候基金和联合国机构项目，国内公共财政的投入微乎其微；四是碳市场机制实施停滞不前。加蓬国内碳信用交易体系至今仍未建立配套法规，自愿减排项目的认证、注册和交易流程无实施细则，企业无法实际开展碳交易项目，且REDD+碳信用主要面向国际市场销售，国内企业缺乏参与途径，法律设想的国内碳市场仍停留在条文层面；五是地方参与应对气候变化仍为空白。法律未明确地方政府的具体职责，气候治理完全停留在中央层面，农村地区和森林周边社区未纳入法律实施的范围，且农业、水资源等领域的省级规划仍沿用原有管理框架，未按法律要求纳入气候风险评估；六是监测报告体系缺位。法律规定每两年向议会提交气候进展报告，但截至2025年初仍未执行过首次报告，且国家温室气体清单的更新严重滞后，最近一次完整清单仍停留在2021年，无法支撑碳市场定价和政策调整。

启示与建议

（一）在实施碳汇开发项目时须注意配套法律缺失的问题
企业如果计划在加蓬投资REDD+碳汇项目。如岳阳林纸与三利木业合作开发85万公顷森林碳汇，须清楚了解碳信用目前只能面向国际市场销售，无法在国内市场变现。项目开发应适用国际自愿减排标准，而非加蓬国内法律框架。对于国际碳价波动和认证成本等风险企业应自行承担，不能依赖加蓬法律来保障国内销售渠道。企业需提前评估加蓬外汇管制政策和利润汇回成本，因为碳信用收益需通过离岸交易实现，涉及跨境资金流动。

（二）有关林业投资项目应对森林认证等其他规定提高警惕
2017年万林物流收购加蓬107万公顷林地时，评估报告声称理论上可实现永续经营，但实际经营中因缺乏专业技术人员和不了解当地法律知识以及当地社区的关系复杂等问题而导致连续亏损，最终以不足收购价20%的价格出售。而加蓬政府2018年发布总统令，要求到2022年所有森林经营企业必须通过森林管理委员会（FSC）森林认证，否则吊销森林特许经营权，本法虽未重复此要求，但其可持续森林管理原则强化了该政策的合法性基础。结合之前经验和加蓬的法律规定，投资林地特许经营权前，须核实该特许权是否已纳入可持续森林规划、是否具备FSC认证可行性。FSC认证存在成本高昂的问题，企业独立应对难度极大，中国林业科学研究院等机构建议企业应寻求政府支持的技术援助团队协助完成认证。

（三）碳税法的落地将增加航运、航空企业成本，但征收细则不明存在风险
2025年1月加蓬签署航空与航运碳税法，对使用其领空和领海的航空和航运公司征收碳税。但该法未明确税款的归属账户和征收执行机构，也没有明确的计税依据核查程序，且尚未建立跨部门征收协调机制。因此，从事贸易、物流运输的企业应提前预判碳税在目前实际开征的可能性极低，但未来一旦开征，税负成本将直接增加。需提前核算碳税对运输成本的影响。

（四）由于加蓬国内气候融资困难，企业无法获得国内公共资金支持，中企应提前规划好项目融资相关问题
本法设立了国家气候变化基金，但截至2025年初财政部未划拨任何预算，基金账户余额为零。法律授权其支持的国内气候项目均未启动，如红树林恢复、农村太阳能微电网。投资可再生能源、节能改造等气候项目的企业，无法从加蓬国内公共财政获得任何配套资金。项目融资只能依赖绿色气候基金、全球环境基金这类的国际机构或自有资金。

（五）面对加蓬监测报告体系缺位的现状，为了防止企业排放数据的合规成本过高，应注意提前做好内部排放监测体系
由于加蓬温室气体清单更新严重滞后，最近完整清单为2021年，企业排放数据报送无法定强制力。在加蓬投资高排放项目的企业，目前暂时无需担心强制排放报告义务，因法律未设定罚则，其执法为缺位状态。但若未来加蓬为履行《巴黎协定》的报告义务采取相关政策，企业可能会面临追溯性合规成本，建议企业主动建立内部排放监测体系，避免未来被动整改。

【国家社科基金项目“中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081）】