读懂投资项目可行性研究报告编写大纲

2023年3月，国家发展改革委颁布《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲》，制定了投资项目可行性研究报告编制规范。从两年多的实践看，尽管两个编写大纲的规范要求是十分清晰、明确的，但在项目前期工作中，如何读懂、理解两个编写大纲，并按照规范要求编制高质量的项目可行性研究报告，仍然有较大的提升空间。

“分类管理”是制定两个编写大纲的基本原则

《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）中，分别制定了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲》。其中，《通用大纲》具有强制性，政府投资项目申报时，必须按照大纲要求编制可行性研究报告并作为各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。而《参考大纲》则是非强制性的，由企业根据实际情况自主决定是否按照大纲的要求编制可行性研究报告。这种安排，体现出“分类管理”的基本原则。

“政企分开，充分落实企业投资自主权”是投资体制改革的核心要求，审批制、核准制和备案制三个项目管理制度的建立，是分类管理的具体体现。现行政策体系中，政府投资项目审批时可行性研究报告是核心申报材料，在申报项目时必须提供并由各级政府及有关部门进行审查。但针对企业投资项目，现行政策没有对企业投资项目提出可行性研究报告的强制性管理要求，而是以核准项目申请报告、备案登记表两种方式实施政府对企业投资项目的外部性管理。政府投资项目和企业投资项目管理上的差异，决定了分类设置可行性研究报告编写大纲的必要性。

但是，如果仅仅从管理要求的角度出发看待编写大纲的分类，却是不够的。除了政企分开带来的大分类，在实践中，还需要对政府投资项目的两种类型进行进一步细分，即政府直接投资项目和政府资本金注入项目。《政府投资条例》规定，具有完全公益性的项目适合于采用政府直接投资方式，具有部分经营性的基础性项目适合于采用资本金注入投资方式。两种投入方式，对应的项目财务属性存在明显差异。直接投资项目没有直接的财务收益，由非营利机构（如政府所属事业单位）担任项目法人，承担项目建设和运营管理责任，总投资测算要考虑财政预算资金对项目全生命周期成本（建设投资+运行维护成本）的支撑能力，财务分析中要考虑项目的财务生存能力，以确保项目不仅能建成，而且能正常提供公共服务。资本金注入项目有一定的财务收益，但受限于公众的利益诉求，价格水平低于成本，财务收益不能完全覆盖运行维护费用的支出，存在一定的财务可行性缺口，需要财政的持续补贴以维持正常的项目功能。同时，按照《中央预算内资本金注入项目管理办法》，资本金注入项目的项目法人由企业担任，由此带来了企业投资回报的要求，对项目的财务收益水平、分配等提出了特有的要求，此类项目的财务可持续能力是财务分析中的一个重点。

使用两个编写大纲时，请注意两个大纲均是通用版本，在编制可行性研究报告时，一方面要按照大纲的要求覆盖项目各个方面的分析，另外一个方面，一定要根据项目的具体情况，分类展开有针对性的分析，在把握项目基本属性的基础上编制高质量的可行性研究报告。

“内外结合”是两个编写大纲共同的内容要求

与其他行业主管部门的投资项目可行性研究报告编制规范相比，《通用大纲》和《参考大纲》对可行性研究报告的综合性分析提出了较高的要求，按照“内外结合”的要求展开可行性分析论证是两个大纲共有的显著特点。无论是适用于政府投资项目的《通用大纲》还是适用于企业投资项目的《参考大纲》，都是从项目与宏观规划、政策的符合性开始，首先突出的是微观投资项目与宏观规划、政策的对接水平，然后在项目实际需求基础上决定项目选址并分析项目建设和运行所需要素保障条件，再次将分析的视角从项目内部转向项目外部条件的论证。后续的分析论证，项目建设方案、运营方案、投融资方案与财务分析均为项目内部投入产出的内部分析。下一个章节，则将项目产生的外部性影响，如环境影响、能源利用、社会影响等作为分析重点，再次回到项目的外部性分析。接下来项目风险及风险管控部分，则是从技术、财务、管理、经济、环境等诸多方面对项目可能面临的内外部风险及其管控进行论证。纵观两个编写大纲，“内外结合”的分析论证要求贯穿于整个可行性研究报告之中。

“内外结合”的内容要求，源自项目的基本属性以及相应的管理要求。其一，任何一个投资项目必须具备所需的内部投入要素，包括资金、技术、管理和人力资源等，同时，任何一个项目都是在特定的环境下建设和生存的，除内部投入要素外，还需要具备所需的外部环境条件，如资源能源的保障能力、生态环境的容纳支撑能力、社会环境的容纳能力等。可行性研究中，对内部投入要素的分析论证集中于技术、财务评价部分，对项目产生的外部影响集中于环境、资源、能源、社会影响评价部分，此外还要考虑外部因素对项目的制约作用，如要素保障、社会稳定风险等方面的分析。其二，现行投资项目管理模式的基本要求是综合化、多元化管理，任何一个项目都必须满足综合化管理的要求，同时面临多元化主体的管理，其中投资者负责项目内部决策，政府负责外部管理。对项目开展论证，除技术经济论证等内部投入产出分析外，还必须回答项目与规划（包括国土空间规划体系、综合规划、专项规划和区域规划）、产业政策、用地政策、环保政策、节能政策、行业准入标准、社会管理政策等多方面的符合性或一致性，以满足各行政管理主体的管理要求。作为项目核心申请材料，项目可行性研究报告必须回答不同管理主体关注的问题，对项目开展内外结合的综合性论证成为必然。

“因果逻辑关系”是两个编写大纲的核心主线

对比《通用大纲》和《参考大纲》，尽管存在分类评价的要求，政府投资项目以公共需求为导向、企业投资项目以市场需求为导向开展可行性论证，但无论哪一类项目，包括分类细化的政府投资项目，所有项目在开展可行性论证时，都有一个共同的要求，即可行性围绕项目开展，可行性研究报告的前后各个章节及其内容彼此之间存在严密的因果逻辑关系。可行性研究报告中，前述章节的结论构成后续章节分析的基础，后续章节的分析必须与前述章节的内容紧密相连，前后各个章节环环相扣，缺一不可。

两个编写大纲中的第一个因果逻辑关系是需求决定项目方案。任何一个项目总是服务于特定的消费群体及其产生的需求的，任何一个投资者都需要根据面临的需求来决定项目的构成、功能和作用。政府投资项目策划中，首先要确定公共需求的种类、规模和水平，然后才能根据需求现状及未来变化决定项目的基本方案。公共需求具有长期、持续、稳定、不断增长的变化规律，策划政府投资项目时就必须坚持量力而行、适度超前的基本原则，在对公共需求进行详细分析后，决定项目选址、产品或服务方案、建设规模、技术方案、运营方案、风险管控方案等。

第二个因果逻辑关系是项目财务状况决定融资方案。政府和企业各自的定位决定了两类主体在投资活动中的作用，政府侧重于公益性、基础性项目的建设，而企业侧重于经营性项目的建设，政府追求最大限度满足公共需求，企业致力于投资利润。不同类型的项目，财务收益水平不同，决定了项目融资方案。公益性项目完全无收益，不仅需要考虑项目建设投资的资金来源，还要考虑项目运行维护费用的资金来源，项目所需全生命周期成本的支出完全依赖财政资金的投入。而具有一定经营性的政府投资项目，政府需要以财政资金作为资本金，其余建设资金由作为项目法人的企业筹措，当项目的直接财务收益无法覆盖全部运行维护成本时，政府需要投入必要的财政补贴以维持项目正常发挥公共服务功能。完全经营性的项目，由企业投资建设，在项目财务收益形成的偿债能力基础上，由企业通过市场化方式实现项目融资。

第三个因果逻辑关系是项目方案决定外部影响。项目方案确定后，项目产生的外部影响随即确定，包括对周边生态、自然环境的影响、对当地社会的影响、对资源、能源利用的影响。无论正面还是负面影响，均因项目而生，也都要由项目影响到的各类利益群体承担相应的后果。受到项目影响后，受影响群体对项目必然做出反应，一旦项目与受影响群体之间不能实现利益平衡，则社会稳定风险爆发。

项目可行性研究报告的核心任务是对项目建设的必要性、可行性做出判断，必要性取决于项目能否最大限度满足需求，并在此基础上实现投资者的预期目标，可行性取决于项目是否具备建设和运营所需内外两方面的环境和条件。可行性研究以项目为载体围绕项目各方面展开分析论证，系统梳理项目各方面、各阶段的因果逻辑关系是关键。