城市更新项目“XOD+PPP”融资模式的优化路径研究

引言  

随着我国城镇化进程进入高质量发展阶段，城市更新已成为推动城市空间重构、功能优化和品质提升的核心战略。2021年“实施城市更新行动”首次被写入国家“十四五”规划纲要，标志着城市更新从局部试点转向全面深化。然而，传统以财政投入为主的融资模式难以平衡公益性项目与市场化收益的矛盾，社会资本参与度不足、土地增值收益分配失衡等问题长期制约着城市更新的可持续推进。在此背景下，探索创新融资机制成为破解资金瓶颈、优化资源配置的关键。“XOD+PPP”模式作为融合空间开发与政企合作的复合型融资机制，逐渐成为社会各界关注的焦点。XOD模式通过土地增值收益反哺公共设施建设，而PPP模式借助市场化机制优化资源配置与风险分担，二者之间的有机结合，既能够通过溢价回收反哺城市更新投入，又能借助市场化运作提升项目效率。

近年来，政策层面对“XOD+PPP”模式的探索逐步深化。国家发展改革委《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（2023年）明确提出聚焦使用者付费项目、优先支持民营企业参与，为PPP模式的规范化实施提供了框架。同时，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出要以“留改拆”为原则推动有机更新，进一步凸显了XOD模式在统筹公益性与市场化目标中的价值。尽管如此，在实践中仍面临政策协同不足、收益分配失衡及区域适应性差异等问题，亟需系统性优化路径支撑。

“XOD+PPP”模式解析  

（一）核心概念界定
XOD模式起源于TOD（交通导向开发）的实践框架，逐步向生态治理、文化保护、公共服务等复合领域延伸，其本质是以基础设施为触媒的空间开发范式。该模式通过公共设施的前置投入激活土地潜在价值，并将增值溢价定向反哺于公益性建设，构建“设施建设—价值捕获—再投资”的可持续闭环。基于导向要素的差异化，XOD衍生出EOD（生态导向开发）、COD（文化导向开发）、SOD（服务导向开发）等子类模式，其共性在于打破传统“就设施论设施”的割裂思维，强调基础设施与城市功能的协同规划，最终实现空间资源配置中经济效益与社会效益的共生平衡。

XOD与PPP的融合是通过“功能互补”与“机制互嵌”形成双向赋能结构：一是价值循环具有互馈性，XOD通过基础设施的杠杆效应创造空间溢价（如地铁站点周边的商业开发收益），为PPP项目提供长期现金流支撑；而PPP通过市场化运营将潜在价值转化为可分配收益，反哺基础设施运维升级。二是风险对冲存在嵌套性，XOD的长周期开发面临土地市场波动风险，PPP通过契约化风险分担机制实现风险隔离；同时，PPP的绩效付费模式可约束企业行为，避免XOD实践中常见的“重开发轻运营”倾向，保障公共利益底线。

（二）协同机制分析
“XOD+PPP”的协同机制主要体现在资源整合、收益共享与风险管控三方面：一是资源整合与价值捕获协同，XOD模式通过基础设施布局重塑区域空间结构，激活土地潜在价值，而PPP模式通过社会资本的介入将资源整合效率最大化。例如，在交通枢纽片区更新中，TOD负责优化站点周边土地功能配比，PPP通过引入商业运营企业实现客流资源变现。两者的协同使“空间资源—资本投入—经济收益”形成闭环：XOD创造的区位优势吸引社会资本参与，PPP的精细化运营进一步放大土地溢价，最终反哺基础设施升级与公共服务供给。二是风险收益动态平衡机制，XOD模式的长周期性与PPP的契约刚性存在天然矛盾，但通过结构化设计可实现风险对冲。一方面，XOD的收益外溢性，如生态环境改善带动周边地价上涨，可弥补PPP项目初期现金流不足的缺陷；另一方面，PPP的“按效付费”机制，如绩效挂钩的财政补贴，能约束社会资本行为，避免XOD开发中的短视倾向。例如，在生态修复类项目中，政府可通过将流域治理绩效与周边土地开发权授予挂钩，既保障环境效益，又激励企业长期投入。三是政策与市场的双向赋能，XOD模式依赖政府的规划主导权与土地资源配置能力，而PPP模式强调市场在资源配置中的决定性作用。两者的协同体现为“政策搭台、市场唱戏”：政府通过划定XOD实施范围、制定容积率奖励等政策工具，为PPP项目创造稳定的收益预期；社会资本则通过市场化运作，如通过多元化融资、资产证券化，提升项目财务可行性。这种协同机制尤其适用于公益性较强的城市更新项目，既能规避纯政府主导模式的效率瓶颈，又可防止纯市场化运作的公共利益流失。

城市更新项目“XOD+PPP”模式的应用现状与问题  

（一）应用现状分析
近年来，“XOD+PPP”模式在我国城市更新领域逐步推广，成为破解资金约束与提升项目综合效益的重要探索。从实践路径看，应用场景主要集中在以下三大领域：一是交通枢纽片区开发，例如依托地铁站点或高铁新城建设，通过TOD模式优化土地功能布局，引入社会资本进行商业、住宅等经营性开发，反哺轨道交通建设成本；二是生态环境治理导向的综合性更新，例如以流域治理、矿山修复等EOD项目为载体，结合PPP模式引入专业化生态运营商，通过关联产业导入实现环境效益与经济效益的双重目标；三是老旧城区功能重塑，例如通过IOD模式布局产业园区或创新孵化空间，吸引社会资本参与基础设施升级与产业运营。

从实践来看，“XOD+PPP”模式的复合价值逐步凸显。其一，资源聚合效能显著。通过基础设施与土地开发的协同捆绑，实现公益性项目外部效益的内部转化，典型案例如轨道交通站点辐射范围内的商办业态溢价对基建成本的抵补效应，有效纾解财政约束。其二，全周期韧性提升。PPP的长周期合作机制（通常15～30年）与XOD的时序性开发特征形成动态适配，规避了传统模式“建设投入集中化、运营维护空心化”的断层风险。其三，多目标耦合性强化。以生态修复类项目为例，政府通过契约化约束条款要求企业兼顾环境治理与产业孵化，在生态基底修复的同时激活区域经济内生动力。然而，受政策成熟度、市场活力及区域禀赋差异制约，当前该模式呈现“东部试点密度高、中西部规模化滞后”“重点领域聚焦性强、应用场景多样性弱”的阶段性特征。东部发达城市依托财政优势与成熟市场主体，重点推进TOD与产城融合的复合开发；中西部省份囿于资源整合能力与政策配套短板，以政府主导的EOD或IOD项目为主要实施路径，市场要素参与广度与专业运营深度亟待提升。

（二）主要问题分析
尽管“XOD+PPP”模式具有一定的创新性，但在实践中仍面临多重困境，要从政策、机制、操作及区域适配性等方面系统剖析。

1. 政策层面
首先，法规体系不完善。当前XOD模式缺乏国家层面的专项立法，其与PPP模式的结合更多依赖地方性政策探索，导致项目合规性风险上升。例如，土地开发收益反哺基础设施的合法性边界模糊，部分地区存在“以PPP名义变相融资”的监管争议。其次，土地权属与规划协同不足。XOD模式要求土地开发与基础设施规划高度联动，但我国土地管理实行“用途管制+指标分配”制度，城市更新中常面临存量用地性质调整滞后、容积率奖励政策缺位等问题，制约社会资本参与积极性。此外，跨部门政策协同难度大。XOD项目涉及发改、财政、自然资源、住建等多部门审批，PPP模式要求财政承受能力论证与物有所值评价，二者在管理流程上的衔接不畅易导致项目周期拉长。

2. 机制层面
（1）收益分配机制不合理。XOD的核心在于土地增值收益共享，但实践中政府往往通过土地出让金优先弥补财政投入，社会资本难以充分获取远期增值红利。例如，部分TOD项目中，开发商承担站点建设成本后，因周边商业培育周期长而面临现金流压力。

（2）风险分担结构失衡。PPP模式要求风险分配遵循“最优承担原则”，但地方政府为吸引社会资本，常通过隐性担保或固定回报承诺转嫁市场风险，违背风险收益对等原则。例如生态修复类项目，若关联产业导入不及预期，企业可能因“使用者付费”不足陷入亏损，而政府财政补贴缺乏可持续性。

（3）退出机制缺失。PPP合作周期长，社会资本缺乏股权转让、资产证券化等退出渠道，尤其在西部地区，二级市场流动性不足加剧了资本沉淀风险。

3.操作层面
一是社会资本参与门槛高。XOD项目要求企业兼具基础设施投资、地产开发与产业运营能力，而我国多数建筑类企业仍以施工为导向，缺乏跨领域资源整合经验，导致项目运营效率低下。二是现金流测算与风险评估粗放。部分项目为通过财政论证，刻意夸大土地增值预期或产业收益，忽视宏观经济波动、人口流入减缓等变量的影响，埋下后期履约争议隐患。三是公众参与机制缺位。城市更新涉及原住民安置、历史风貌保护等公共利益，但现行“XOD+PPP”模式多聚焦政企协商，缺乏公众诉求表达渠道，易引发社会稳定性风险。

4. 区域层面
（1）东部地区市场化过度与公益性弱化。部分发达城市过度依赖社会资本主导，导致更新项目偏向高收益业态，挤压公共服务设施空间。例如，核心区TOD项目大量配置商业办公功能，忽视保障性住房与公共绿地配套。

（2）中西部地区财政依赖与市场化滞后。甘肃等省份受限于地方财力，过度依赖中央转移支付或专项债资金，PPP项目多停留在“政府付费”模式，未能有效激活市场活力。同时，本地化专业机构缺失，使项目策划与运营严重依赖外部团队，可持续性不足。

（3）政策“一刀切”与地方特殊性冲突。国家层面对PPP项目的财政支出占比限制未充分考虑西部地区城市更新的紧迫性，部分欠发达城市因财力薄弱被迫放弃综合效益更优的“XOD+PPP”方案。

优化路径设计  

城市更新项目“XOD+PPP”融资模式的优化需以系统性思维破解现存矛盾，围绕顶层机制、融资结构、收益逻辑与风险治理四个维度展开创新，形成政府主导、市场运作、多元协同的可持续发展格局。

（一）顶层机制创新，构建全周期协同治理框架
“XOD+PPP”模式的关键源于规划、开发、运营三阶段的系统性割裂，要通过制度创新实现全流程价值整合。首先要推进国土空间总体规划与PPP项目库的动态适配，优先划定XOD导向的潜力发展区域，例如将TOD辐射圈层的用地属性与开发时序纳入控规刚性约束，保障基础设施投资与土地价值释放的周期匹配。需同步建立跨层级政策协同平台，整合发改部门的项目审批、财政系统的资金监管与自然资源部门的土地供给权限，在开发权转让、强度激励等政策包设计上形成协同效应，破解因职能碎片化导致的实施标准模糊问题。同时构建全维度监管框架，将PPP项目运营质量与财政支付、收益分配动态绑定，例如委托独立智库对生态服务价值、产城融合度等社会效益指标进行绩效追踪，规避隐性负债累积风险。亟需探索城市更新领域专门性立法，确立增值收益回馈的法定比例、市场主体准入规范及公共利益救济路径，为模式制度化运行提供法理支撑。

（二）拓展多元化融资渠道，创新金融工具与资本结构
破解融资过度依赖财政与银行信贷的困境，需构建多层次、全周期融资生态。一方面，推动基础设施REITs与ABS的规模化应用，优先将具有稳定现金流的停车场、商业物业等资产证券化，吸引险资、养老基金等长期资本介入，缩短社会资本回报周期。另一方面，设立政府引导的“XOD+PPP”母基金，通过“母子基金”架构分层投资公益性项目与经营性资产，例如母基金承担土地整理等低收益任务，子基金定向支持产业园区开发，实现风险隔离与收益互补。同时，鼓励绿色金融工具创新，发行碳中和债券支持EOD类项目，探索生态修复碳汇收益权质押融资，将环境效益转化为可量化金融资产。此外，推广“社会资本+EPC+O”联合体招标模式，整合开发、建设、运营主体能力，通过股权合作降低单一企业资金压力，提升项目整体融资信用。

（三）优化收益模式，激活存量价值与长效反哺机制
传统“以地养基”逻辑难以适应城市更新公益性增强的趋势，需重构“空间增值+产业运营+生态溢价”复合收益体系。一是深化 “肥瘦搭配”策略，将老旧小区改造与周边商业用地捆绑开发，通过容积率转移、跨地块平衡等方式实现收益内部化，例如将轨道交通站点上盖物业收益反哺站点建设。二是完善土地增值捕获机制，在土地出让合同中约定分成比例或税收增量返还，探索“定向出让+协议开发”模式，确保基础设施投入与土地溢价回收周期匹配。三是拓展非土地经营性收入，挖掘公共空间广告经营权、智慧停车数据服务、分布式能源运营等新型收益点，例如依托EOD项目开发碳交易、生态旅游等衍生业态。四是引入使用者付费与绩效付费结合机制，对文化街区运营、智慧管廊维护等准公益项目，按服务效果动态调整政府补贴额度，激发社会资本精细化运营动力。

（四）分担风险动态，构建弹性契约与共治体系
风险分配僵化是导致政企合作纠纷的主因，需建立“量化评估—弹性调整—对冲保障”三位一体风控框架。首先，开发“XOD+PPP项目风险量化模型”，基于大数据对政策变动、市场需求等风险进行概率测算，例如通过蒙特卡洛模拟预测客流波动对TOD商业收益的影响，为合同条款设计提供依据。其次，优化风险动态分担条款，在PPP协议中设置调价公式、再谈判触发条件及退出补偿机制，例如将贷款利率浮动与运营绩效挂钩，避免单一主体承担不可抗力损失。再次，引入第三方保险与担保工具，针对建设延期、运营收益不足等风险，通过履约保函、收益权保险分散风险，提升项目信用等级。最后，建立公众参与与利益共享机制，搭建原住民、商户、社区组织协商平台，通过“物业置换+股权众筹”等方式减少征拆阻力，将多元主体纳入风险共治网络。