编制高质量的可行性 研究报告（续一）

上一篇文章介绍了政府投资项目可行性研究报告前三章的编写，本篇继续介绍后续章节的编制要点。

“项目选址与要素保障”对项目建设和运行所需条件进行分析

政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲第四章为“项目选址与要素保障”，其核心内容是对项目建设所需条件进行分析，包括三个方面的内容。其一是项目建设地点（选址或选线）的选择，其二是项目建设地点建设条件的分析，其三是外部要素保障条件的分析。

在项目选址或选线的分析中，多方案比选是基本原则，需要根据项目面临的需求及其分布、面对的消费者、投资成本控制与收益要求、服务半径等各种因素综合确定合理的选址方案。总体上，政府投资项目以最接近公共需求并提供高效服务为原则，企业投资项目以投资成本最小化和收益最大化为原则确定项目选址方案。按照编写大纲的要求，项目选址或选线时，要对拟建项目场址或线路的土地权属、供地方式、土地利用状况、矿产压覆、占用耕地和永久基本农田、涉及生态保护红线、地质灾害危险性评估等情况进行分析。同时，在比选过程中还要对规划、技术、经济、社会等条件进行综合分析。在分析过程中，要特别注意法律法规、规划、政策的约束性作用。如土地的使用受到土地管理法及其实施条例、主体功能区规划、土地利用规划、城乡发展规划、土地预审政策等多方面的约束。从编写大纲的要求看，项目选址或选线，需要分析项目建设及未来运行所需的所有条件，当所有条件都符合法律法规和政策的规定，且能够满足项目建设的需要，则项目选址方案是合理的。

项目建设条件分析是对项目建设和运行所需物质基础和保障条件进行判断，包括拟建项目所在区域的自然环境、交通运输、公用工程等建设条件。其中，自然环境条件包括地形地貌、气象、水文、泥沙、地质、地震、防洪等，而这些条件是项目建设所需物质基础条件。项目类型、工程方案、设备方案、生产方案、运行方案等都对这些条件有着特定的要求，在分析时应当结合项目特征进行合理判断。交通运输条件包括铁路、公路、港口、机场、管道等，不仅要满足项目建设的要求，同时还要满足项目运行的要求。工程设备、建设材料、生产原料、产品销售、客户服务等都对交通运输条件有相应的要求。公用工程条件包括周边市政道路、水、电、气、热、消防和通信等，同样对项目建设和运行有着直接的作用和影响，在分析时应当结合项目特征对这些条件进行判断，包括数量、质量、稳定性等。施工条件、生活配套设施和公共服务依托条件等方面的分析，则主要判断这些条件是否能够满足项目建设的需要，如水利项目大多位于崇山峻岭，必要的施工条件、生活配套设施和公共服务条件是保障项目建设顺利进行的必要条件。

要素保障条件分析包括土地要素保障和资源要素保障两个方面。要素保障条件分析时，注意把握好两个方面，一是要对要素管理的相关法律法规和政策有充分的了解，二是要从宏观和微观两个层面对要素保障条件做出判断。在人多地少的基本国情下，土地资源的稀缺性迫使我们要节约用地、高效用地，确保国家粮食安全的基本国策决定了确保18亿亩耕地红线不能突破，由此决定了国家实行最严格的土地管理制度，土地要素成为制约项目建设的硬性条件之一。在土地全民所有制和集体所有制的约束下，政府成为唯一的土地供应方，因此，应当结合与项目相关的国土空间规划、土地利用年度计划、建设用地控制指标等土地要素保障条件，开展节约集约用地论证分析，评价用地规模和功能分区的合理性、节地水平的先进性。另一方面，具体到实际地块，还必须在微观层面对项目用地的总体情况进行分析，包括土地利用现状、是否涉及农用地转为建设用地、用地指标能否落实、用地手续能否获得批准、能否满足土地占补平衡的要求等。资源环境因素保障条件的分析，则应当注意这是两个方面条件的分析，一是资源，二是环境。在资源要素保障方面，主要关注项目建设和运行所需资源的可获得性、供应成本、持续供应能力和稳定性等。除了基本的水资源、能源等基本保障要素外，还包括其他特定资源保障要素的分析，如涉及用海项目的港口岸线资源、航道资源等。环境因素保障条件的分析，则是分析自然环境和生态系统的承载能力能否支持项目的建设和运行。而且与资源要素的使用密切相关，如水资源、能源的使用对环境和生态的影响。

“项目建设方案”是项目物理建设的核心内容

按照可行性研究报告编写大纲的要求，第五章“项目建设方案”需要对项目的技术方案、设备方案、工程方案、用地用海征收补偿（安置）方案、数字化方案以及建设管理方案等六个方面进行分析。这些方面构成了项目物理建设的核心内容。

与一些行业主管部门颁布的工程项目可行性研究报告编制规程相比，国家发展改革委颁布的可行性研究报告编写大纲具有更强的综合性分析要求，突出表现在可行性研究报告中项目建设方案的编写要求上。在其他行业主管部门的规范要求中，工程建设方案的内容占比较大，体现出强烈的技术经济论证为核心的传统可行性分析的特点。而国家发展改革的规范要求中，项目建设方案是一个重要的部分，是项目物理建设的核心内容，但不是整个可行性研究报告的核心内容。在实践中，一些项目单位按照行业主管部门的规范要求编制出的可行性研究报告在国家发展改革审批时会遇到因不符合规范要求被退回的情况，原因就在于此。

在技术方案的分析中，通过比选确定合理的技术方案是基本原则。技术方案的选择，需要考虑多种因素，但最重要的因素是项目需求带来的产品或服务的技术水平要求，结合项目需求特征或规律性变化确定合理的技术方案是基本要求。面对公共需求长期、持续、稳定和不断增长的规律，政府投资项目的技术方案选择与面对快速多变且生命期较短的市场需求的企业投资项目技术方案有着明显的差异。除此之外，政府投资项目和企业投资项目可行性判断标准的不同，也对技术方案的选择有直接的影响。在最大限度满足公共需求的要求下，政府投资项目的技术方案应当具备长期稳定、持续服务的性能，而在最大限度获取投资利润的要求下，企业投资项目的技术方案应当满足适应市场快速变化、投入产出比最高的要求。编写大纲中“提出项目预期达到的技术目标、技术来源及其实现路径，确定核心技术方案和核心技术指标”的要求，应当服从于这两个方面的要求。

在技术方案确定后，通过比选确定合理的设备方案。需要注意的是，设备是实现技术的物理支撑，设备的选择服从于技术选择。在技术方案确定后，使用什么样的设备实现技术目标，是确定设备方案的主要任务。编写大纲中，要求“通过设备比选提出所需主要设备（含软件）的规格、数量、性能参数、来源和价格，论述设备（含软件）与技术的匹配性和可靠性、设备（含软件）对工程方案的设计技术需求，提出关键设备和软件推荐方案及自主知识产权情况”。这其中，规格、数量、性能参数、设备与技术的匹配性和可靠性等都是服从于技术方案的。设备来源和价格则是确定投资规模的重要依据之一。

工程方案，包括工程建设标准、工程总体布置、主要建（构）筑物和系统设计方案、外部运输方案、公用工程方案及其他配套设施方案等多个方面的分析。作为项目物理建设的最终形态，工程方案服从于技术方案和设备方案，最终与技术、设备方案合成为一个完整的项目生产或服务体系。此外，工程方案的选择，还要服从于国家相关法律法规的约束，即“工程方案要充分考虑土地利用、地上地下空间综合利用、人民防空工程、抗震设防、防洪减灾、消防应急等要求，以及绿色和韧性工程相关内容，并结合项目所属行业特点，细化工程方案有关内容和要求”。

如果项目涉及到用地用海，则必须对用地用海征收补偿（安置）方案进行分析。在确定这一方案时，最关键的是必须严格遵守用地用海的相关法律法规和政策规定。在土地征收方案中，需要对征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障、补偿（安置）费用等内容进行详细分析。在用海用岛时，涉及利益相关者的，应根据有关法律法规政策规定等，确定利益相关者协调方案。注意，用地用海征收补偿（安置）方案的分析，不但要与前一章要素保障条件分析保持一致，还要为第八章中社会影响分析、社会稳定风险评估打下基础。
数字化方案，则是在信息技术应用背景下提出的特定要求。

建设管理方案，需要根据项目建设的任务要求以及工程建设的安排确定项目建设管理的具体安排和管理计划，包括项目建设组织模式和机构设置，制定质量、安全管理方案和验收标准，明确建设质量和安全管理目标及要求，提出拟采用新材料、新设备、新技术、新工艺等推动高质量建设的技术措施。通过科学合理的建设管理，确保项目按期、保质保量完成建设，是建设管理方案的核心内容。