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特殊产业的空间布局政府应有所为 ——专访中国区域科学协会理事长肖金成

特殊产业的空间布局政府应有所为
——专访中国区域科学协会理事长肖金成

文|本刊记者 杨海霞

 导 读 

经济周期的影响和去产能还有环保标准的提高很有可能导致原材料的全面短缺,对这些特殊产业应当进行产业布局调整,引导产业转移。政府能做的事就是制造成本落差

近年来随着中国产业的海外转移趋势越来越明显,中国的产业安全与竞争力将如何受到影响,是否应当重视其在国内国外的空间布局,成为备受关注的问题。

中国区域科学协会理事长肖金成在接受《中国投资》采访时表示,尽管产业的区域布局应是市场自主形成的,但是有一些特殊产业的空间布局却是需要政府有所考虑、进行调整的。事实上,经济周期的影响和去产能,以及环保标准的提高很有可能导致原材料的全面短缺,对此需要未雨绸缪。

《中国投资》:您怎么看这些年来出现的产业在不同区域的重新布局?如一些外贸型产业、新兴产业向中西部地区转移,以及部分制造业向东南亚的转移?

肖金成:决定产业转移的动力有三个因素,市场、成本和投资者偏好。首先,市场在哪里,产业就去哪里,需求决定供给。如果产业面向的市场是美欧市场,那么产业就适合布局在沿海;如果面向的是中亚、南亚或者欧洲市场,那么布局在西部也是可以的。第二,哪里的劳动力、土地、原材料、能源、基础设施成本低,产业就去哪里。第三是投资者的偏好,产业转移的主体是企业而不是政府,企业投资者根据自己的偏好选择在哪里投资,同时计算投资的成本和收益。

为什么有些外向型的产业有可能转移到中西部,因为考虑到未来的市场在中亚、南亚、欧洲,借助中欧班列比使用海运节约时间,而且这些地方的基础设施已经比较好,劳动力就近就业,劳动力成本比较低。

为什么转移到东南亚,第一是成本,因为那里的土地、劳动力成本比国内更低,环保门槛低。这些产业为何不转移到中国的中西部去,因为现在西部与沿海的成本没有太大落差,环保门槛很高、能源价格也不低。第二是市场,这些制造业产品的市场如果在美洲,就不可能布局到中西部去。如果市场面向中亚和南亚,既可以转移到西部,也可以转移到东南亚,市场半径差不多。如果投资成本落差大,甚至比东南亚还要低,这些产业就可以转移到西部。第三是产业配套,要看当地有没有配套产业,孤零零一个企业过去,成本再低,因为需要的零部件当地解决不了,企业也不会过去。

《中国投资》:产业的区域布局应是市场自主形成的,是否有一些领域应该由国家规划进行产业布局?产业的空间布局是否是一个应当重视的问题?

肖金成:国家有必要对特殊产业的布局有所考虑,否则接下来可能会导致严重短缺。钢铁、化工、能源、建材4大产业过去一段时间严重过剩,这几年都在去产能,最后很有可能出现原材料全面短缺的情况。

比如钢铁,在经济高速增长时期,大量上钢铁项目,导致严重的产能过剩,随着各地环境标准提高,环保一票否决,大量钢铁产能被关停。以政府主导的去产能已经持续了较长时间,我预测,用不了多久,钢铁就会面临短缺。而原材料短缺会导致产品价格的大幅提高,提高下游产业成本,不利于国民经济的发展。

这个问题在未来会越来越突出,应对这个问题,就需要国家有关部门对产业布局进行合理调整。钢铁、能源、化工、建材等产业具有高排放特点,随着经济社会发展水平的提高,居民对生态环境的要求越来越高,东部、中部地区会越来越排斥这些产业,但是原材料工业是国民经济发展不可缺少的,我国还处于工业化中后期,还需要大量原材料产品,所以国家有必要规划和布局几个产业基地,保障未来的原材料供给。

以钢铁为例,过去布局钢铁基地,主要考虑哪里有矿石就在哪里布局,未来应考虑哪里环境容量大就在哪里布局。再如化工产业,存在高排放和易燃易爆的特点,现在几乎每个地区谈化工色变。国家必须考虑化工产业布局在哪里的问题,产业的空间布局规划就要解决这个问题。

比如,是不是可以考虑在东海和南海岛屿规划一些原材料生产基地。比如在无人岛上布局化工项目,污染物容易扩散。再如,在新疆一些没有多少人居住的地方,不仅当地有矿石,还可以从中亚、南亚进口矿石,当地煤炭资源丰富,风比较大,污染物扩散快,环境容量大,可以规划几个钢铁基地。还有柴达木盆地,海拔低于海平面,风电光电资源丰富,可以发展黑色和有色金属冶炼业。

《中国投资》:如您所说,对于这些战略资源,国家可以规划建设一些原材料基地,放在对环境生态不敏感的地方,怎么才能让这些产业转移到这些地方去?

肖金成:政府要做的就是规划和基础设施建设。政府可以承担基础设施的成本,制造成本落差,吸引产业聚集,实现产业转移。西部地区、边疆地区可以面向中亚、南亚、欧洲的市场发展产业,利用国际和国内两种资源和两种市场,有利于建设边疆,发展边疆。但运输成本高,所以要制造成本落差,引导产业转移,促进空间布局合理化。

《中国投资》:怎么制造成本落差?

肖金成:过去我们设立特区、开发区,有很多成功的经验,政府承担基础设施建设成本,降低了企业的投资成本,这就是产业转移的动力所在。

关于设立特区,我认为这方面的经验值得好好总结。深圳就是非常成功的案例。既然特区是好的模式,为什么不能在西部边疆地区复制推广?我认为完全可以。

所以,借鉴过去深圳的经验,建立特殊的体制,由中央政府投入人力、物力来投资建设基础设施。这些地方政府想制造成本落差,吸引产业落户,仅仅三通一平恐怕已经不行了,就得九通一平,每平方公里需要几亿元人民币,巨大的投入从哪里来,当然由中央财政解决。另外,实行零地价和零税率。土地不要钱,实施包括增殖税在内的零税率,因为这些地方本来就没有税收,不征税当地政府并没有损失。
如果设立特区,中央政府要派人负责建设。派去的人必须是能够把先进的思想理念带过去的人才,并应给予他们相应的激励机制。如深圳特区的管委会都是中央派出的,再如二战以后日本开发北海道,北海道开发局就是中央政府的派出机构。特区要实行特殊的体制。

《中国投资》:都市圈和城市群的产业布局需要考虑什么问题?

肖金成:都市圈恰恰要以市场为主导、以企业为主体进行产业布局。都市圈的特点是城市密集、人口密集、产业密集。政府要对产业布局进行规划,提出产业负面清单,也就是要明确不能落地哪些产业,如化工、钢铁、建材等。

都市圈是一个都市辐射的范围,一般辐射半径100至150公里。在此范围内,有多个大小不等的城市和众多的农村。在这个空间范围内,产业链延伸到周边,自然形成一种分工。比如,核心城市发展现代服务业,远离核心的城市发展制造业,小城镇发展零部件。一般来说,都市圈排斥原材料产业的发展,越是发达的地区越排斥原材料产业的发展。

城市群是更大范围的区域,包括很多城市,每个城市有不同的定位,有些城市规模不大,环境容量大,可有条件发展制造业和原材料工业。


编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦