推动包昆经济带发展的思路与对策

包昆经济带是全国“两横三纵”城市化战略格局中以包昆铁路为纵轴的带状经济区，范围包括包头、鄂尔多斯、榆林、延安、铜川、咸阳、西安、汉中、安康、重庆、达州、内江、自贡、成都、宜宾、资阳、六盘水、昭通、曲靖、玉溪和昆明等21个城市，区域面积为51.02万平方公里，占全国国土面积的5.31%。2022年人口数量和地区生产总值分别为1.30亿人和11.32万亿元，分别占全国的9.22%和9.35%。

包昆经济带发展现状与特征

自2010年《全国主体功能区规划》提出“两横三纵”城市化战略格局以来，包昆经济带依托优越的资源禀赋条件和国家重大战略支持，在经济增长、产业发展、城市化进程、人口集聚等方面取得了较为明显的成效。

（一）具有良好的资源禀赋条件和多重国家战略叠加机遇
包昆经济带拥有优越的资源禀赋条件，尤其是在煤炭、天然气等矿产资源和水能方面，在全国占有极为重要的地位。包头被誉为“稀土之都”，稀土资源量占全国总量的83.7%；鄂尔多斯是中国重要的能源基地，煤炭、天然气储量分别约占全国总储量的1/6和1/3；榆林有世界七大煤田之一的中国最大煤田—神府煤田,煤炭储量约占中国已发现煤田的15%，有中国陆上探明的最大整装气田—陕甘宁气田，是全国乃至全球最大最重要的金属镁生产基地，镁产量约占全国的58%；昭通拥有全国乃至亚洲最大规模单体富矿磷矿区，硅矿预测储量436亿吨以上；安康毒重石查明资源储量127.9万吨，预测资源量1000万吨，位居全国第二；重庆天然气储量3200亿立方米，是全国重点开采的大矿区，锶、锰和钡矿储量分别列全国第一、第二和第三位；昆明磷矿探明储量22.77亿吨，是全国三大磷矿之一；包昆经济带所处的四川、云南、重庆、贵州是我国水能资源最为丰富的地区，水能资源总量占全国可开发资源总量的60%以上，昭通境内的白鹤滩、溪洛渡、向家坝三座巨型电站，总装机容量3426万千瓦，位列当今世界排名前11的水电站之列，是国家“西电东送”重要基地。

包昆经济带面临多重国家战略交汇叠加机遇。2020年5月发布的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确了未来形成西部大开发新格局的定位。2016年9月正式印发的《长江经济带发展规划纲要》明确了重庆等城市的核心作用、成渝城市群等的辐射带动作用和昆明等城市的支撑作用。丝绸之路经济带依托国际大通道，以西安等沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国－中亚－西亚、中国－中南半岛等国际经济合作走廊。西部陆海新通道规划建设自重庆经贵阳、南宁至北部湾出海口，自重庆经怀化、柳州至北部湾出海口和自成都经泸州（宜宾）、白色至北部湾出海口三条通道组成的西部陆海新通道主通道，充分发挥重庆位于“一带一路”和长江经济带交汇点的区位优势，建设通道物流和组织运营中心；发挥成都国家重要商贸物流中心作用，增强对通道发展的引领带动作用。重庆、成都、西安、昆明等4个城市被列为重点建设的国际性综合交通枢纽城市，包头、榆林、安康、达州、宜宾、曲靖等6个城市被列为重点建设的全国性综合交通枢纽城市。

（二）具有较好的经济增长态势和较强的产业发展实力
2010年以来，包昆经济带经济增长速度较快，在全国中的地位有所增强。地区生产总值自2010年的34985亿元增加到2022年的113152亿元，年均增长9.63%；地区生产总值占全国的比重从2010年的8.71%上升到2022年的9.35%，提高了0.64个百分点；人均地区生产总值从2010年的30165元提高到2022年86948元，从低于全国平均水平到高于全国平均水平；人口—经济匹配度（地区生产总值占比/常住人口占比）由2010年的1.0127提高到2022年的1.0141，在“两横三纵”五个轴带中高于陇海兰新经济带，略低于京广京哈经济带。三次产业结构从2010年的8.46%：52.9%：38.57%优化为2022年6.57%：41.83%：51.42%，同全国的三次产业结构基本一致。

包昆经济带传统产业在全国占有一定的优势。如包头的钢铁产业、稀土产业，鄂尔多斯、榆林的煤炭和煤化工产业，延安的石油和天然气产业，曲靖、玉溪、昆明的烟草产业，包头、咸阳、鄂尔多斯的纺织服装业；战略性新兴产业在全国也占有一席之地。如成都、重庆、西安、昆明的电子信息产业、高端装备制造业、新能源、新材料产业、生物医药等产业。近些年来，经济带内许多城市不断推进产业转型升级，如包头发展医药制造、电子元件、单晶硅、稀土永磁等产业，榆林发展高端能源化工、高端装备制造、氢能产业，咸阳发展电子显示、新型合成材料产业，达州发展集成电路和先进材料产业，自贡发展动力电池、光伏能源产业，玉溪发展高原特色现代农业等。

（三）拥有较为完善的城市体系和较强的人口集聚能力
包昆经济带城市发展基础较好，在“两横三纵”城镇化战略布局中确定的19个国家级城市群中，涉及包昆经济带的有处于优化提升阶段的成渝城市群，处于发展壮大阶段的关中平原城市群，处于培育发展阶段的滇中城市群和呼包鄂榆城市群。经济带内有重庆、成都两个超大城市，西安、昆明两个特大城市，包头、宜宾、咸阳三个大城市，鄂尔多斯、曲靖、玉溪、汉中、榆林、六盘水、自贡、内江、达州9个中等城市，以及延安、铜川、安康、昭通、资阳5个小城市。

在西部地区人口外流现象较为严重的情况下，受重庆、成都、西安、昆明等超大特大城市人口集聚能力持续增强的影响，包昆经济带常住人口总量从2010年的11597.7万人增加到2022年的13013.7万人，占全国的比重由8.60%提高到9.22%。2022年，包昆经济带城镇化率为67.31%，高于全国2个多百分点，其中，包头、昆明、成都、西安和鄂尔多斯的城镇化率分别达到了86.88%、81.10%、79.89%、79.59%和78.10%。

包昆经济带存在的问题和不足

包昆经济带地处中国区域经济发展相对滞后的西北和西南地区，资源型经济特征较为明显，经济带内各地经济发展差异较大。尽管在多重国家发展战略的支持下，近些年取得了较为明显的发展成效，但依然存在一些亟待解决的问题和不足。

（一）传统产业比重高，产业转型升级压力大
包昆经济带有鄂尔多斯、包头、榆林、延安、达州、自贡、六盘水、曲靖、昭通等9个资源型城市和铜川1个资源枯竭型城市。这些资源型城市的主导产业基本上是采掘业、煤化工、石油化工和冶金等传统产业，在国家倡导节能环保、绿色发展和确立“双碳”目标的大环境下，这些资源型城市面临较大的产业转型升级压力。尽管近些年许多城市在其产业发展规划中将大力发展战略性新兴产业确定为今后产业发展的主要方向和目标，但由于资源型中小城市在人才争夺、研发投入和产业集聚等方面的竞争中处于劣势地位，替代产业、接续产业和高新技术产业的培育和引进面临诸多困难，传统产业的转型和城市产业的升级任重道远，这可以从部分资源型城市2022年规模以上工业主要分布的行业得到印证（见表1）。此种状况，在很大程度上影响了包昆经济带产业竞争力的提升和经济可持续发展能力的增强。

（二）城市发展不平衡，大城市虹吸效应明显
包昆经济带内21个城市在人口集聚能力、城镇化水平和产业能级提升等方面存在较为明显的不平衡问题。在人口集聚能力方面，从2010年到2022年的12年间，经济带内21个城市中，铜川、咸阳、汉中、安康、达州、内江、自贡、资阳、昭通、曲靖、玉溪等11个城市的常住人口呈现出下降趋势，其中，资阳、内江、铜川和咸阳4个城市分别下降了37.68%、16.20%、15.57%和14.88%；西安、成都、昆明、重庆4个超大、特大城市则分别上升了53.36%、51.33%、33.56%和11.39%。在城镇化水平方面，2022年经济带内21个城市中有15个城市的城镇化率低于全国平均水平（65.22%），其中昭通、六盘水、内江、曲靖、汉中和安康分别只有40.93%、48.87%、50.58%、50.56%、52.26%和52.27%；包头、昆明、成都、西安和鄂尔多斯等城市的城镇化率则分别达到了86.88%、81.10%、79.89%、79.59%和78.10%。在产业能级提升方面，2022年，成都、西安、重庆等超大、特大城市新一代信息技术、高端装备、新能源新材料等战略性新兴产业增加值占地区生产总值的比重均达到或超过了20%，远高于13%的全国平均水平，但经济带内资源型、资源枯竭型城市的产业能级提升进程相对滞后，面临较多的困难和较大的压力。

（三）城市群间联动少，区域协同发展任务重
包昆经济带内4个国家级城市群处于不同发展阶段，其中成渝城市群发展水平最高，处于优化提升阶段；关中平原城市群发展水平较高，处于发展壮大阶段；呼包鄂榆城市群和滇中城市群发展水平较低，处于培育发展阶段。尽管随着各城市群发展进程的不断推进，城市群内城市之间在基础设施互联互通、产业发展合作共赢、体制改革协同推进等方面取得了一定成效，但由于空间距离较远、交通联系不畅、发展水平差距较大、行政壁垒较多等方面的原因，各城市群之间经济联系不够紧密，产业分工合作机制尚未形成，经济带协同发展效应不够明显。此外，从区域内城乡发展的角度看，包昆经济带内部分城市城乡发展不均衡问题较为突出。2022年，延安、铜川、咸阳、西安、汉中、六盘水、昭通、曲靖、昆明城镇居民与农村居民人均可支配收入之比超过了全国2.45的平均水平，其中铜川、咸阳、六盘水、汉中和延安5市分别达到了2.92、2.79、2.78、2.73和2.69。

包昆经济带发展的基本思路    

加快推进资源型城市产业转型升级和新旧动能转换，充分发挥经济带内国家级城市群的引领带动作用，推动城市群内部和城市群之间联动发展，提升经济带城乡融合发展水平，将包昆经济带建设成为国家“两横三纵”城市化战略格局的重要支撑和西部地区经济发展的主要增长轴。

（一）加快推进资源型城市产业转型升级            
坚持以绿色化、智能化、融合化为发展方向，按照“产业基础高级化、产业链现代化”要求，引导传统产业企业加大改造提升力度，拉长产业链、补强创新链，实现由单个企业改造向产业链协同提升改造转变，促进资源整合、信息共享、优势互补，从根本上改变资源型城市矿产资源加工粗放化状况。

技术创新是矿产资源采掘业和加工业转型升级和创新发展的核心驱动力，也是提高产业竞争力和可持续发展能力的关键因素。第一，推广应用智能化开采技术。以大数据、人工智能、区块链、物联网等现代信息技术与煤炭产业深度融合，加快推动煤炭行业向数字化、智能化转型，实现生产过程的自动检测、智能监测、无人化作业、数字化管理，提高矿产资源采掘业的生产效率和安全水平。如鄂尔多斯的神华乌审旗无人开采区域项目实现了从掘进到运输的全程无人作业；山西吕梁的中冶离石钢铁有限公司“互联网+”智慧冶金示范基地项目实现了从原料到产品的全流程数字化管理。第二，推进煤炭清洁高效利用。通过先进发电技术、碳封存与利用技术、清洁化学品制造技术等，实现对煤炭资源的高效转换和低碳利用，降低碳排放和污染物排放，提升环境保护水平。如华电即墨空氧富气焚烧发电项目，实现了对富含CO2的富气进行回收利用；神华宁夏现代煤化工有限责任公司间接液化项目一期工程（100万吨/年）实现了对甲醇等清洁化学品的大规模制造。第三，积极拓展和延伸产业链。通过将传统的上下游关系转变为多元化、复合型的协同关系，实现对相关领域和行业的渗透和拓展，拓展新产品和新服务，增加附加值和新市场。具体到煤化工产业，就是要积极向化工新材料产业、精细化工产业、新型煤化工产业领域拓展，如将煤气化制成甲醇联产LNG，向下游延伸制成烯烃、BDO等产品；在煤炭分质分级基础上利用热解，生产各类焦炭、煤焦油等。

（二）强化国家级都市圈、城市群引领带动
随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，区域经济发展格局和区域空间结构正在发生深刻变化，都市圈和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式和引领带动经济轴带高质量协调发展的重要引擎。

包昆经济带拥有重庆、成都、西安三大国家中心城市和分别以它们为核心的三大国家级都市圈，以及呼包鄂榆、关中平原、成渝、滇中四大国家级城市群。充分发挥这些国家级中心城市、都市圈和城市群的引领带动作用，是推动包昆经济带高质量发展的关键。第一，强化中心城市的增长极效应。做优做强成都、重庆、西安、昆明等中心城市核心区总部经济发展、国际交流合作、高端产业集聚、科学技术创新、文化传承赓续的核心功能；做优做强天府新区、两江新区、西咸新区、滇中新区等中心城市新区新兴产业发展、创新要素集聚、国际门户建设和体制机制创新的迭代功能；做优做强中心城市郊区新城承接核心区产业转移、推动城乡融合发展的衔接功能。第二，增强中心城市、都市圈、城市群对经济带的辐射带动效应。进一步强化成都、重庆、西安、昆明国际性综合交通枢纽功能。加快完善重庆、成都国际航空枢纽服务功能和重庆果园港、成都国际铁路港等的集疏运体系，增强对外集聚辐射能力；进一步强化西安、昆明国际性综合交通枢纽和包头、宜宾、达州、曲靖、榆林等国家综合交通枢纽功能，积极推动物流枢纽合作共建，推进物流设施共建共享。以高水平建设中心城市创新平台为牵引，打造带动城市群、经济带发展的科技创新引擎，推动大中小城市互动合作，共建企业技术中心和科技创新基地，搭建大型科研仪器设备共享服务平台，加强中心城市和中小城市间技术转移和知识产权保护合作，引导成都、重庆、西安、昆明等中心城市高新技术产业开发区、经济技术开发区在经济带内的中小城市设立“创新飞地”和“人才飞地”。推动都市圈、城市群内城市之间制造业分工合作、链条衔接互补。以成都、重庆、西安等为重点，着力发展新一代信息技术、装备制造、新材料、新能源等产业集群，推动包头、榆林、鄂尔多斯等资源型城市能源化工产业转型升级，有序发展煤基特种燃料、煤基生物可降解材料，促进能源化工高端化、多元化、低碳化发展。因地制宜开展“一区多园”、“飞地园区”等合作，推动形成经济带内各个城市成本共担、利益共享的管理机制，强化产业平台协作支撑。

（三）推动都市圈、城市群之间协同发展
包昆经济带内各都市圈和城市群处在不同的发展阶段，加强各都市圈、城市圈之间要素流动和产业分工协作，强化各都市圈、城市群之间的协同效应，是推动包昆经济带高质量发展的关键。

从人力、技术、金融服务、市场准入等方面制定三大城市群、各都市圈协同发展政策，打破地域分割和行业垄断，清除市场壁垒，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境；依托成都、重庆作为“科技之城、创新之城”和西安作为“西部硅谷”科技创新优势，以企业、科研院所为合作主体，建立包昆经济带内各都市圈、城市群之间多层次的交流机制；在各城市群、都市圈之间加强技术转移区域中心、科技服务区域中心、产业技术合作联盟建设，探索包昆经济带创新型人才联合培养模式，解决经济带创新合作的共性问题，推动经济带内城市群、都市圈间创新资源共享机制建设；增强成都、重庆与其他城市之间的有机联系。完善成都重庆快递枢纽设施，强化与西安协同联动，共同建设全球性国际邮政快递枢纽集群。增强城市群、都市圈产业发展的协同性、联动性、整体性，协同打造各展所长、优势互补、错位发展的产业格局。支持成渝城市群与关中平原城市群开展电子信息产业链条分工协作，充分发挥成都、重庆、西安在包昆经济带中电子信息产业的龙头带动作用，积极推动呼包鄂榆、滇中城市群产业转型升级和新旧动能转换；积极推进呼包鄂榆、关中平原、滇中城市群在能源化工、生物医药、食品加工等产业的深入合作和协同发展；建立包昆经济带旅游合作工作机制，联合打造精品旅游线路，共同打造特色鲜明的区域文化旅游品牌。

（四）进一步提高经济带对内对外开放水平
包昆经济带地处我国西部内陆地区，相对于东部沿海地区而言，开放水平相对较低，开放任务更为艰巨。充分运用西部陆海新通道、新欧亚大陆桥、面向西南开放重要桥头堡、长江经济带等对内对外开放平台和通道，不断提高对内对外开放水平，加快推动包昆经济带高质量发展。

搭建经济带内呼包鄂榆、关中平原、成渝三大城市群协同向西开放的区域协商合作平台，发挥中国（陕西）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（云南）自由贸易试验区要素集聚和辐射带动作用，简化货物进出口和内销手续，打通国内国际两个市场。加强国际货运班列合作，加快推动城市群、都市圈间陆空联动、多式联运的综合交通枢纽体系建设，积极探索城市群、都市圈合作开行中欧公共班列和阶梯班列，推进交通运输信息资源开放共享和融合应用。围绕成渝地区主导产业链供应链，有序布局国际全货机航线网络，构建链接全球的国际供应链大通道。借助西部陆海新通道建设，打通呼包鄂榆、关中平原城市群、成渝城市群南向开放大动脉。抓住云南建设面向西南开放的重要桥头堡战略机遇,构建包昆经济带通往东南亚、南亚的陆路国际大通道，提升包昆经济带开放质量和水平。充分发挥长江经济带建设中重庆的核心作用、成都的引领作用和昆明的带动作用，提高包昆经济带对长江中下游地区的对内开放水平。

促进包昆经济带发展的对策建议    

由于地域范围广、涉及省区及城市多、内部发展不均衡现象较为突出，包昆经济带发展面临区域内部协调难、产业转型升级难度大等问题。推进包昆经济带高质量发展，需要因地制宜、因情施策，在做好顶层设计的基础上，从协同发展机制创新、公共服务平台建设、产业发展基金设立等方面入手，提出具有可操作性、针对性和实效性的对策建议。

（一）成立包昆经济带协同发展协调机构
成员由经济带内各城市主要领导组成，每年在包头、西安、成都、重庆、昆明等主要城市轮流举办经济带协同发展会议，针对经济带发展战略、发展规划、产业结构调整、城市合作平台搭建、生态环境保护、资源开发利用、技术创新应用、重点基础设施建设和重大项目布局等事项进行协商和讨论。

（二）设立包昆经济带产业转型升级基金
针对包昆经济带内资源型城市较多、产业转型升级压力大、困难多的现实，借鉴中小企业发展基金、绿色发展基金等国家级基金的成功做法，设立国家层面的区域产业发展基金—包昆经济带产业转型升级基金。基金主要采取“母基金”方式运作，并与国内优秀创投管理机构形成战略合作，主要用于引导地方、创投机构及其他社会资金支持包昆经济带特色产业、战略性新兴产业发展和传统产业尤其是资源型产业转型升级，并对以产业转移方式在包昆经济带落户的东中部企业提供融资担保。

（三）进一步深化体制机制改革和创新
相对于处于改革开放前沿的东部沿海地区，包昆经济带内大部分城市在体制机制改革创新和营商环境优化方面较为滞后。进一步深化体制机制改革和创新，不断优化营商环境，是推进包昆经济带高质量发展的关键举措。一是要按照国际化、市场化、法制化的要求，围绕投资贸易便利化，主动对接国际高标准投资贸易体系，在市场准入、贸易规则、知识产权、跨境电子商务、法律服务等领域进行改革和创新，着力提升要素开放和规则开放水平。二是要进一步提高数字政府建设水平，夯实数字政府集约高效运行的基础，以数字化牵引行政审批制度重塑，强化互联网思维，推动政务服务流程再造和营商环境综合配套改革落地见效；以数字化改革助力政府职能转变，构建协同高效的政府数字化履职能力体系，以高质量政务服务助力高质量发展。三是加快社会信用体系建设，建立健全社会信用承诺制度，进一步优化城市营商环境，激发市场主体发展活力。

（四）积极推动经济带要素市场一体化
鉴于包昆经济带内各城市在人才、资金、土地等资源禀赋上存在的差异，积极推动经济带要素市场一体化，推进资源优势互补和高效利用，有利于促进包昆经济带高质量发展。一是建立统一高效的人力资源市场，促进人力资源特别是高层次人才在城市间有效流动和优化配置，特别是要促进人才资源从西安、重庆、成都、昆明等超大、特大城市向大、中、小城市的流动。二是建立城乡统一的土地市场，积极探索乡村建设用地入市制度改革，加强土地利用规划，明确土地用途，合理配置城乡用地；加强土地评估和交易方式的规范管理，建立市场化的交易机制，降低交易成本；积极争取跨省域补充耕地政策，促进用地指标的跨省域交易。三是建立分工协作的资本市场，推动建立统一的质押抵押制度，推动资本要素的跨区域流动和高效配置。四是建立和完善跨区域产权交易市场，积极探索排污权、知识产权、碳排放权、水权的跨区域交易机制。