创新工作模式 打通规划实施“最后一公里”—— 责任规划师全方位护航乡镇建设与基层治理的四季青实践

于小菲  海淀区四季青镇全职责任规划师，高级建筑师，一级注册建筑师，注册城乡规划师，北京城市规划学会“街区治理与责任规划师工作专委会”专家，北京城市学院首都城市环境建设研究基地特聘研究员，连续6年评为北京市优秀责任规划师

北京作为超大城市，城市空间结构呈现中心城、新城与乡镇梯度发展的鲜明特征，不同的发展阶段决定了不同区域责任规划师（以下简称责师）工作重点与核心内容的差异。街道责师工作聚焦城市更新，而乡镇责师则以助推城市化为工作重点，承担规范土地利用、保障规划落地的重要职责。海淀区四季青镇地处城乡接合部，当前正处于城中村改造与社区建设并行推进的城市化收尾阶段。镇域内城市化发展水平不均衡，兼具乡镇与街道双重属性，一方面需落实北京市对一道绿隔地区减量发展的刚性要求，另一方面则要着力补齐建成区民生短板，因此责师工作呈现出繁杂化、多头化的显著特点。

在此背景下，如何快速构建高效顺畅的工作机制，实现各项任务的有序推进，成为责师开展工作的核心命题。四季青镇责师立足属地实际，创新构建“竖向三链条+横向三层级”的工作网络，探索搭建党建规划双引领的多元协商更新共治平台，系统打造全流程服务工具包，形成了一套基于全职责师制度的，兼具系统性、针对性与可操作性的工作方法体系，为责师服务城乡接合部乡镇建设与基层治理提供了有益的实践借鉴。

四季青镇常青社区小南门改造后

构建“竖向三链条+横向三层级”协同工作网络，打通责师服务乡镇的“快车道”

城乡接合部的发展特殊性决定了四季青镇地域范围广、机构部门多、利益主体杂的客观情况，面对这一复杂局面，建立权责清晰、协同高效的工作网络是有效推进责师工作的基础。“竖向三链条+横向三层级”工作网络以“竖向链接、横向分层”为核心逻辑，有效进行工作的分解传导、扩大工作覆盖面，形成上下贯通、左右联动的工作格局，为各项工作落地见效提供组织保障，确保每个环节有人抓、每个任务有人管。

（一）竖向三链条：按“事”分组，精准破题
竖向工作组织以问题导向为原则，梳理责师工作的核心任务，结合镇政府工作体系，划分形成三条工作链，分别对应规划落地、项目建设与居民需求三大核心诉求，确保各项工作靶向发力，避免“一锅烩”式推进。

第一条工作链由镇城乡规划主管科室牵头，主要承接自上而下的规划类任务，聚焦规划落地问题。责师工作重点是开展区、镇两级各类规划调研、数据统计、分析反馈与动态维护工作，为各级规划编制与综合实施方案制定提供决策咨询与技术支撑。同时，全过程服务城中村改造建设、老旧小区综合整治、拆后利用等专项工作，确保规划要求在具体项目中得到刚性落实，实现规划与建设的无缝衔接。

第二条工作链由镇集体经济组织开发建设主管部门牵头，主要承接自下而上的任务，聚焦项目建设问题。四季青镇现阶段面临大量的安置房和产业项目建设工作，责师全过程跟踪项目实施，在确保项目建设符合上位规划要求的前提下，协助解决项目推进中的相关技术问题，提升项目设计质量，尽可能实现集体利益最大化。

第三条工作链由镇社区建设主管科室和市民活动中心牵头，开展面向公众的工作，聚焦居民需求问题。责师围绕社区硬环境更新与软环境治理两大维度，协助社区开展更新治理工作，搭建沟通参与平台，同时开设每周一期的“海师带你绘四季”公众号栏目，线上线下同步开展宣传培训、公众参与、社区营造、共建共治等活动，全力推进完整社区建设。

（二）横向三层级：按“责”传导，高效联动
横向协作层级以责任传导为核心，通过三级联动构建覆盖全领域、全主体的责师工作协作体系，确保各项任务从牵头部门到实施单位再到服务对象的顺畅流转，形成“一级抓一级、层层抓落实”的联动机制。

一级协作层对应竖向工作链的三个牵头部门，是各项工作的“指挥官”。责师通过与该层级的协作实现工作的统筹协调、任务分派、进度把控等。

二级协作层包括镇内其他相关科室、二级公司、各社区等，是承接任务的“执行者”。该层级作为中间枢纽承接牵头部门分派的任务，结合自身职责推进具体工作，责师随时跟进工作进展与存在问题，确保信息传递的及时性与准确性。

三级协作层为具体任务的实施对象与服务受众，涵盖各委办局部署的专项工作、各类建设项目、辖区内各小区及广大居民，是工作成效的“检验员”。该层级直接体现工作成效，责师深入一线、直面需求，确保规划落地与民生改善的有机统一。

“竖向三链条+横向三层级”工作网络的构建，打通了上传下达的途径，实现了各项工作的快速传导落实，为责师快速融入乡镇工作、高效开展服务提供了清晰路径，也为后续各项创新实践的推进奠定了坚实基础。

四季青镇闵航社区小微空间改造后

搭建多元协商更新共治平台，构建“党建规划双引领”完整社区可持续建设机制  

社区是城市治理的最小单元，推进完整社区建设是提升居民生活品质、推进基层治理现代化的重要举措。作为责任规划师，在社区建设工作中不仅要从专业角度出发，统筹各类规划和建设工作，更需要考虑社区的长效治理和可持续发展。四季青镇责师坚持党建规划双引领，搭建社区多元协商更新共治平台，创新提出由规划先行、统筹实施、公众参与、共建共治四大工作模块和相应的服务工具包构成的模块化实施体系，推动形成“街镇主导、部门协作、社区搭台、居民参与、责师统筹”的社区更新治理组织模式，构建更新与治理互促互进的完整社区可持续建设机制。

（一）规划先行：科学谋划，不盲目
规划先行模块是社区更新工作科学性与计划性的核心保障，也是实现社区可持续发展的前提。该模块以“科学谋划、精准施策”为原则，通过规划指引、街区统筹、社区体检、实施计划四个关键环节，为社区更新工作提供明确方向与科学依据。规划先行就像给社区更新画好了“路线图”,责师结合区域规划和社区实际情况，制定规划指引，明确更新的目标和标准；同时对社区进行“体检”，找出基础设施、公共服务等方面的短板；然后制定详细的实施计划，让更新工作有章可循，避免盲目推进。

（二）统筹实施：分类施策，精准改
统筹实施模块聚焦社区更新项目的落地见效，以“分类施策、精准发力”为原则，针对老旧社区的不同空间类型，制定差异化的更新策略与实施路径。在居住空间更新方面，重点推进基础设施完善、老旧小区改造、电梯加装等工作，提升居住舒适度与安全性；在生态空间优化方面，着力改善社区绿化环境、打造休闲空间，提升社区生态品质；在配套空间完善方面，补齐教育、医疗、养老、商业等公共服务短板，构建15分钟社区生活圈；在公共空间营造方面，升级社区广场、道路街巷等公共区域，增强社区的开放性与包容性；在小微空间活化方面，充分利用闲置角落、废弃空间等 “碎片化” 资源，打造口袋公园、便民服务点等特色空间，实现“小空间”服务“大民生”。

（三）公众参与：集思广益，汇民智
公众参与模块是提升社区更新治理成效的关键支撑，也是增强居民获得感、幸福感、满意度的重要途径。该模块以“广泛参与、多元互动”为原则，通过多种参与形式，全方位引导居民参与社区更新治理的全过程。改造前，责师以问卷调研、设计竞赛、社区活动等方式走入社区，建立良好的居民关系和工作基础；项目建设阶段，从踏勘、设计到施工、验收，组织居民全程参与和监督，全过程公开透明；完工后，组织亲子花园、摄影展、邻里节等多样化共建活动，巩固建设成果、培育家园意识。社区更新得好不好，居民最有发言权,公众参与就是要让居民全程参与进来，为社区建设提出更多好点子。

（四）共建共治：党建引领，聚合力
共建共治模块聚焦社区治理能力的持续提升，以“党建引领、多元协同”为原则，通过一系列举措，培育社区自我发展、自我更新的内生动力。这一模块工作由社区主导开展，主要内容包括，加强基层党组织建设，发挥党员的带头作用；开展宣传培训，提高居民的参与意识和参与能力；推动社区、物业、企业等一起合作，共同解决社区问题；建立议事机制，有矛盾大家一起商量着解决；引入各类志愿服务队并鼓励居民参与志愿服务，共同服务社区建设；协助建立长效机制，引导社区治理进入良性循环。共建共治是长期性、常态化的社区工作，只有让“大家出力、大家受益”的理念深入人心，才能把完整社区建设从“政府单打独斗”变成“众人携手同行”。
在党建引领下，着力加强社区的软环境治理，形成良好的社区建设氛围和群众基础，责师才能够顺利组织居民全程参与各项更新建设工作；而社区硬环境和基础设施的切实提升，又增强了党和政府的影响力和号召力，从而将党建引领下的软环境治理与规划引领下的硬环境更新拧成一股绳，形成1加1大于2的双向合力，助推社区步入共建共治共享的可持续发展轨道。

多种方式走入社区走进民心

打造老旧小区综合整治全流程服务体系，实现治理效能与民生福祉双提升

老旧小区综合整治是补齐建成区民生短板的重要工作，也是居民需求强烈、高度关注的工作。由于老旧小区普遍面临建设年代久远、基础设施老化、居民需求多元、利益协调复杂的局面，一方面在拆除违建和护栏、上下水改造等涉及个别居民自身利益的问题上，容易出现“居民不理解、施工遇阻力、改后易反弹”的情况；另一方面一个实施主体往往同时进行多个项目的改造工程，欠缺针对性、精细化设计，容易忽视居民的个性化需求。责师在协助开展工作时发现，很多时候这些问题是沟通不畅造成的。街镇和社区没有专业人员，对相关政策、技术要求和实施过程中出现的问题缺乏专业认知，难以从专业客观的角度说服居民，同时也无法就居民提出的合理诉求与实施主体进行有效沟通。在这种情况下，责师就成为解决这一痛点问题的关键角色。

闵航路21号院是2022年海淀区老旧小区综合整治计划项目，共4栋住宅楼，于2023年开工，2024年完成地上地下整体改造。在改造工作中，为有效发挥专业作用，责师建立了涵盖13个工作步骤和14个工作文件的全流程服务体系，让各相关方对整体工作流程和责师职责都心中有数，从而确保工作的有序开展。服务体系的重点是统筹协调、技术把关和推动共治，通过标准化流程、专业化指导、多元化参与，实现老旧小区综合整治工作的高效推进与高质量完成。责师作为技术服务人员，深入社区、直面居民的工作方式和严谨的工作流程，体现出尽职尽责、有始有终的专业态度，使很多居民从一开始的对立、怀疑、抱怨，逐渐转变为支持、信任和感谢，不仅提升了改造工程的居民满意度，更重要的是助推社区形成了良好的共建氛围和参与机制。

（一）申报阶段：摸清情况，争取支持
改造前，责师和社区一起，先把小区里的问题摸清楚，比如有没有违建、地锁等，然后跟居民讲政策，问问大家的想法，再和执法部门一起制定拆违整治计划。很多居民一开始不理解，觉得拆违、改造会影响自己生活，这时就需要耐心解释，让大家了解改造是为了让自己的家变得更好，慢慢争取到大家的支持。

（二）启动阶段：搭好平台，明确方向
项目启动后，责师编写《项目改造实施说明》，召集实施主体、设计单位、社区、产权单位共同召开启动会，把改造的目标、政策、步骤和各自的职责说清楚，让各方都明确自己要做什么。同时开展设计前期工作，深入调研居民需求,编制《规划指引》《社区体检》《居民问卷调研报告》等设计依据,并对设计单位提出成果和深度要求，确保设计质量。

（三）设计阶段：换位思考，改在心坎
设计过程中，责师更多地站在居民的角度考虑问题。在社区的帮助下，组织居民成立议事小组，分阶段、分楼栋讨论方案。初步方案出来了，就召集大家提意见；方案修改后，再让大家看看满不满意。每次都会把专业意见和居民的意见共同整理成书面材料提供给设计单位，确保最终方案既有专业质量又符合居民心意。

（四）宣讲征询阶段：公开透明，答疑解惑
在发改部门审定方案前后，责师组织两次居民宣讲会，分别对报审方案和审定方案面向全体居民进行宣讲和意见征询，把改造政策、方案细节、工作计划都告诉大家，并现场解答疑问。宣讲会后在小区各楼门内公示改造方案和联系方式，确保每户居民都能充分了解改造工作并提出诉求。

（五）施工阶段：破解难题，保障质量
施工的时候，问题最多也最复杂。首先坚持综合治理先行，责师和社区、产权单位一起上门，向居民面对面解释为什么要拆除私装飘窗和护栏，全力争取大家的理解和配合。遇到相邻小区之间需要协调的事，比如共用围墙年久失修要更换为栏杆，主动协助双方进行沟通。涉及多个部门的管线改造工作，持续对接城管委，确保地上地下统筹施工，不重复开挖。尤其关注与居民生活密切相关的问题，像地上地下改造工程范围未能衔接上，导致有一段自来水管无法更换、水质浑浊难以解决的问题，责师积极为民发声，争取到区级部门的支持，让大家用上了清澈的自来水。这一阶段面对不同的诉求，需要责师用专业知识讲道理，平衡好各方需求和利益，保证施工顺利进行。

（六）完工阶段：巩固成果，留住温暖
改造完成后，责师协助社区策划开展了“共绘多彩井盖，共建和美闵航”亲子活动，以营造社区共建氛围，巩固改造成效。活动有40多组家庭参加，大家一起在井盖上涂画，携手描绘出属于21号院的活力色彩和美好生活。

在全流程服务体系的助力下，违建和护栏拆除率达到100%，上下水改造率达到100%，解决了多年困扰居民的冬季室温低、自来水浑浊、水压小等问题，并利用拆违空间建设了党建花园，环境品质大幅提升。改造工作得到了居民高度认可，他们集资种植了改造工程纪念树、设置了纪念景石，并且给主管科室和责师送来了锦旗和感谢信，政府的公信力和号召力得到了切实提升。

改造工作得到居民高度认可

结语

超大城市城乡接合部的乡镇建设与社区治理是一项复杂的系统工程，责师面临着发展阶段特殊、利益主体多元、工作任务繁重等多重挑战。四季青镇责师立足区域实际、坚持问题导向、建立体系化工作机制，以“全覆盖的工作网络”打基础，让各项任务高效推进；以“双引领下的多元共治平台”聚合力，让社区更新有的放矢；以“贴心的全流程服务体系”破难点，让民生工程暖到人心。这一模式有效推动了规划落地、项目建设和社区更新治理的协同发展，打通了规划实施“最后一公里”，切实解决了一批群众急难愁盼问题，为责师服务新时代基层更新治理工作提供了可复制、可推广的实践经验。