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农地确权或助大规模流转(2011年11月)

2011-11-11 10:41:59 文/ 本刊记者 赵沛楠

2011年8月31日上午,3年前就备受关注的平谷区“农村土地流转第一拍”在北京国家会议中心3楼剧院式报告厅重启。然而,这次拍卖标的“淘金谷旅游景区70年经营权”由于最终未能达到保留价再度流拍。

在北京艺海拍卖公司总经理徐应德心中,这一结果“实在太糟糕”。拍卖过程中,580万元的起拍价,缓慢上涨到1000万元就陷入暂停,虽然在现场一流拍卖师的鼓动下价格有所上涨,但最终仍止步于2000万元。而这一价格与土地所有权者“最低5000万,最好8000万”的心理价位显然相差悬殊,最终流拍。

记者在采访中获悉,上述巨额差价的背后,是竞买者对于现时的4000多亩林地能否转换用途从而有效开发利用存在担忧,而村集体却以完全地产开发为标准设定了成交预期价位。面对这样的结果,失望的不止是相关当事人,那些盼望通过市场手段进行农村土地流转探索、希望尽快建立健全农村土地承包经营权流转市场、使村集体土地价值得到体现的旁观者来说,同样唏嘘。

北京市土地主管部门相关人士认为,当前我国农村土地流转市场仍不成熟,农民盼望“一夕致富”的同时,大量投资企业也憧憬农地转“非农”带来的巨额开发收益。他向记者表示:“如何在规避投资者试图突破土地用途管制的‘非农’开发冲动前提下,降低流转者远高于农地本身用途的流转价预期,遏制地方以流转名义变相把土地非农化的冲动,实现农村集体土地既高效又规范的市场化流转,正在成为现实课题”。

政策风险

在记者拿到的拍卖会资料中这样显示,“淘金谷”位于平谷区黄松峪乡塔洼村,林权证面积约4600亩,其中宅基地45.2亩,果林面积687亩,另外3800余亩是可作为旅游、休闲、观光等用途的其他林地。因山地表面积约为1万亩,该地被媒体俗称为“万亩山寨”。

2008年末,十七届三中全会提出允许农民以多种形式流转土地承包权后,当地村委会便开始策划这次拍卖。但由于彼时政策刚出台,配套细则并不完备,具体的流转办法也没有说明,竞拍方并不看好。再加上产权不明、边界不清等原因,第一次拍卖最终流产。

经过3年的准备,“拍卖已经基本做到了手续齐全,符合法律法规。”平谷区农工委副书记周建林曾在拍卖前的新闻发布会上表示,在政府的支持协调下,待拍山地在转让承包权程序上的问题已全部解决,已于2010年底办理了平谷区第一份林权证书。

因此,拍卖再度流拍的关键因素即在于该宗林地的开发利用政策不够明确。此次拍卖的实际上是4600亩的林地经营权,其中包含45.2亩的集体建设用地使用权。但从媒体现场报道中可以看出,参加竞拍的公司大多打算从事旅游地产开发,必然要改变现有土地用途。

按照用途管制的原则,林地属于农用地范畴,旅游用地属于建设用地范畴,改变林地性质作为旅游用地,要办理农用地转用手续和集体土地征用手续。但周建林多次强调,流转后的土地不得改变用途,承包人可进行种植养殖,但要建固定、永久建筑,就必须经土地规划部门审批。

在中国土地学会副理事长张凤荣看来,“农村土地流转的前提是土地性质和土地用途不能改变”这一点必须在事先得到充分体现。

而这一条件,却正好卡到了竞拍者的要害。参与竞拍的企业在拍卖会上公开表示,“淘金谷”景区只有45.2亩宅基地可以作为基建用途,即便拍下70年经营权进行整体开发,周边基本设施配套也相对不足,建设用地指标根本不够。

对此,张凤荣认为,真正的农地确实不值钱。他为记者算了一笔账,按照市场经济发达的国家农地价格一般不超过地租10倍来计算,“淘金谷”1亩地的地租按100元计算的话,8倍是800元,万亩也不过千万上下,就算加上几十亩建设用地,2000万元足矣。如果考虑到只有70年的使用权,土地的价格还应再低一些才对。

但是,一旦用途申请变更成功,那么这块地的升值潜力巨大。假设国土部门能够批准其中10%的土地可搞房地产开发,那么开发商坐拥10亿利润也易如反掌。

“尽管国家放开农地流转,初衷是为了提高农村集体土地的利用效率,并不是为改变土地用途提供便利。但也在一定程度上造成土地价值被低估”,张凤荣如是说。

针对北京市平谷区农地流转问题,国土资源部副部长鹿心社此前在国新办发布会上回答记者提问时表示,对于农地的流转,十七届三中全会的决定做了明确规定,允许农民以多种方式流转土地的承包经营权,但是要遵守“六字”原则,也就是“依法、自愿、有偿”。同时必须严格遵守3个“不得”的规定:“不得改变集体土地的所有权,不得改变农业用地的使用用途,不得侵害土地承包经营权人的合法权益”,只要符合这些规定,都可以按照三中全会决定的规定来有序进行。

他同时向记者表示,农村集体建设用地流转办法已拟好,正在征求有关方面的意见,可望在年底出台。与此同时,《土地管理法》的修改已经列入了全国人大明年的立法计划。

流转配套待完善

据农业部统计,截至2008年8月底,全国各地上报的农地流转面积达1.06亿亩,占承包耕地总面积的8.7%。但从实践层面看,当前的农地流转由于配套所限,尚不具有可操作性。

在中国农业大学经济管理学院黎霆教授看来,在我国农业的基本经营制度——家庭承包制中,颁发承包经营权证是使农地承包关系得以长期稳定的重要措施。但目前的农地确权颁证工作还有待进一步完善。

除少数地区的二轮延包尚需继续完成外,现行的承包经营权证往往存在对地块区位及四至边界描述不清的缺陷,容易产生纠纷的同时也不利于农户放心地将农地流转出去。

除了已承包到农户的耕地之外,林地等其他类型的土地在流转中也可能因确权不清而遭遇障碍。上述“万亩山寨”的经营权拍卖第一次流拍其中一个关键问题就是这片待流转的土地当时尚未办妥集体土地所有权证和林权证。

黎霆告诉记者,根据《土地管理法》第10条的规定,我国农村土地的所有权归属“三级所有”,即可以归属村民小组、村委会或乡镇,而事实上属村民小组所有的土地占到了90%以上。“但由于我国共有60多万个村委会、460多万个村民小组,在当初办理集体土地所有权证时,为方便起见一般都只颁给了村委会,有的地方甚至没有颁证。如果未发到农户的土地要进行流转,很可能会成为流转的障碍”。黎霆如是说。

早在2009年,中央一号文件中即明确要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。据记者了解,目前这项对于完善我国的农地制度有着重要意义的工作正在国土部布置下进行落实。

近年,一些地区相继成立了土地流转交易所或交易中心。2008年,成都市率先成立农村产权交易所,负责相关交易。同年11月,安徽省首家农村土地流转交易中心在凤阳县正式挂牌。在黎霆看来,中介服务组织正在对农地流转产生着多方面的积极意义。

“首先,中介服务汇集了流转信息,能促进成交并降低交易成本。因此,需要由中介服务组织搭建信息平台,以提高流转成交的机率。同时,通过中介组织的公信力,能够降低流转双方的交易成本”。黎霆对记者表示,据统计,2007年全国范围内农地流转的合同签订率为60%左右,这意味着尚有近40%的流转未签订规范的书面合同,这为日后发生纠纷埋下了隐患。因此,开展中介服务能够帮助农地规范流转行为。

中介服务还能起到统计和监测的作用。中介服务组织对农地流转开展登记备案,可以统计出某一地区农地流转的比例、流转前后经营主体及种植结构的变化等指标,这可为相关部门的决策提供依据。

张凤荣向记者介绍道,目前农村集体土地流转其实也有较成熟的地区:“率先开展这一工作的成都市双流县,已经在完成土地确权工作的基础上建立了农村土地承包经营权流转平台网站,正探索农村土地承包经营权融资模式,并推进农村土地承包经营权流转有形市场的建立。”他告诉记者,该县已经研究制定了《双流县农村土地承包经营权抵押登记管理办法(试行)》等多个配套文件”。